银行监管框架构建与监管有效性评价.pdfVIP

20 12 年 第 5 期 8 5 银银 行行 监监 管管 框框 架架 构构 建建 与与 监监 管管 有有 效效 性性 评评 价价 刘晓勇① 摘要 ：本文对银行监管框架 的涵义、银行监管框架的构建、银行监管框架与银行监管有 效性的关系等问题进行 了讨论。首先，本文在 明确银行监管框架的涵义和构建依据 的基础 上，构建了 “六要素银行监管框架”；其次，根据评价银行监管有效性 的需要，选择并构建 了适用于综合评价的模糊层次分析模型；最后 ，基于模糊层次分析模型并结合 “六要素银行 监管框架 ”，对我国银行监管有效性进行了评价。 关键词 ：银行监管；框架；模型；有效性；评价 银行监管对金融体系及经济 的总体运行有着重要影响。 目前，国内企业融资的80% 以上来 源于银行贷款 ，因此银行业 的发展和 效率直接关系到经 济能否可持续增长 。但 是，即便竞争是取得发展和效率 的传统手段 ，银行业仍然是全世界受到政府规制程度最 重 的行业。在许多国家，规制而非竞争决定着银行产 品与服务的范围，决定着银行资产 和负债 的类型，决定着银行组织的法律结构 ，决定着银行对非金融企业 以及非金融企业 对银行 的控制程度等 。然 而 ，如 同价格扭 曲可能从根本上毁坏 重要 的经济发展制 度一 样 ，缺乏有效性 的银行规制 ，缺乏合理 的银行监管制度安排 ，监管 目标定位不准、监管 政策不合理 以及监管工具运用不当等，不仅会导致资源 的浪费，更可能对监管有效性造 成长期 的破坏性影响。始于2007年 的美 国次贷危机在2 00 8年演变为一场席卷全球 的金融 风暴 ，对美 国实体经济产生 了严重冲击和影响，并以多米诺骨牌效应 ，影响到全球主要 经济体 的经济发展和金融秩序 。这令整个世界进一步认识到，有效监管是银行体系得 以 保持稳健的关键要素 。本文拟从银行监管框架 的角度 ，对我 国银行监管有效性相关 问题 进行探讨 。 ①刘晓勇，供职于中国银监会法规部。本文为作者的学术思考，不代表所在单位意见。 8 6 银行监 管框 架构建 与监管有效性评价 总第 5 期 一、银行监管框架的涵义及构建依据 “框架” （Fram ework ）一词有若干不 同定义 ，而与 “政策框架 ”、 “法律框架 ” 及本文所称 “监管框架”相近 的定义是 “一套概念、原则、共识或规则，可以为有待进 一步充分展开 的事物提供基础或基本架构 ”，或 “据 以就某事做 出计划或进行决策 的规 则、观念或信念体系 ”。银行监管则可 以界定为 “银行监管机构为实现银行监管 目标 ， 依法采取措施对银行业的主动干预和控制活动 ”。其 中，主动干预活动 即监督，控制活 动 即规制，监督和规制构成监管的两大核心 内容 。综上 ，本文 “银行监管框架 ”的涵义 是 ：关于银行监管 目标、监管主体 、监管 内容和监管方式等监管重大 问题 的规则体系或 相关制度安排 。 银行监管是一种政府规制 ，因此 ，监管框架应当符合政府规制 的相关原理 ：（1 ）政 府规制 包括反垄断规制、经济性规制和社会 性规制三大部分 ，有效的银行监管也 应如 此 ，且特别要注重针对信息不完全和负外部性 的社会规制 （如维护银行体系的稳定性和 安全性 ）。（2 ）与市场失灵对应 ，也可能出现政府规制失灵。因此，有效的银行监管必须 解决 以下问题 ：防止监管行为 目标 的偏差 ，防止 出现符合特殊利益 的监督和规制 ，防止 监管者被 “俘获 ”；防止监管和规制需求下的寻租问题 ，防止监管成本过高而损害银行 业 的市场效率等 。（3 ）有效监管应当遵循透 明度 、可 问责性、效率、适应性和一致性等 良好规制 的基本原则 。 银行监管是一 种制度安排 ，因此 ，监管框架应当符合制度安排 的相 关原理 ：（1 ） 制度 由正式规则 （成文法、普通法、规章 ）、非正式规则 （习俗 、行为准则和 自我约束 的行为规范 ）以及两者的执行特征或强制性组成 。因此 ，银行监管的制度安排既要关注 正式规则，也要发挥非正式规则的作用 。此外，制度一定要具有可执行性或强制性 ，否 则就不是完整 的制度 。（2 ）制度包括制度环境和制度安排两个范畴，两者会互