程洁：政府信息公开的法律适用问题的研究.docVIP

程洁：政府信息公开的法律适用问题研究 2015-02-11 程洁 行政执法研究行政执法研究 行政执法研究 微信号 A-A8A8A8A8 功能介绍 奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。萃取理论精华，聚焦实施热点，解析执法疑难，欢迎从事行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政裁决、行政确认、行政给付、行政检查等工作的同志关注。 关键词: 政府信息公开，公开原则，法律适用 各国政府信息公开制度大致可以区分为两大体系：以知情权为基础的公开制度体系和以优化政府治理为基础的公开制度体系。[1]我国的信息公开制度属于后一体系。在这一理论系统下，信息公开作为政府管治的诸个重要价值之一，需要与其他价值进行平衡，特别是国家安全和其他个人和公共利益。[2]相应地，表现在立法上，就需要以利益和价值平衡的视角去分析既定的政府信息是否属于公开的范畴。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）自2008年5月1日实施以来，引发了一些争议，特别是因公民申请公开政府信息而不得而引发了一系列争议甚至争讼。[3]政府不予公开的事由，除了《条例》所规定的“国家秘密、商业秘密和个人隐私”之外，林林总总，往往源于政府对《条例》中所规定的“政府信息”的理解或者以其他法律法规的规定作为依据。一方面，涉及政府信息公开的立法，必然牵涉到信息公开和保密之间的关系。因此，早在《条例》起草和创制过程中，有关政府信息公开和《保守国家秘密法》之间的关系就已经深受关注。[4]另一方面，在《条例》开始实施之后，《保守国家秘密法》并没有给条例的实施带来真正的问题。相反，其他法律法规中对政府信息公开和查阅的不同规定，反而给申请人和政府带来许多困惑。此外，行政机关在处理政府信息公开申请时，也往往会在《条例》之外寻找依据，特别是不予公开政府信息的事由，往往不限于《条例》所列举的范围。在实践中，一些行政机关以《立法法》所确立的上位法和下位法的关系来处理这一类纠纷；也有一些行政机关主张将作出不同规定的法律法规作为“特别法”用。但是如此处理的结果，往往导致政府因倾向于不公开信息而受到舆论批评。鉴于上述情况都涉及政府信息公开的法律适用问题，以下将从政府信息公开实践出发，对公开工作中法律适用问题的情况进行分析，并尝试从规范和政策两方面提出相关建议。 一、政府信息公开的法律适用之维 　　《政府信息公开条例》实施已经超过半年，公众和舆论在最初的欢欣鼓舞之后，开始不断释出对政府信息公开工作的不满。这部在颁布之初被寄予厚望的“阳光法案”，虽然促使政府公开了大量信息，但是公开的结果却是“公开的不是群众需要的，群众需要的往往不予公开”，典型地就反映在政府主动公开或者同意依申请公开的信息不足以满足公众对政府所掌握的信息的需求。 以某直辖市2008年5月1日至10月中下旬的统计为例，全市对申请给予答复的总数为1041件，其中同意公开的总数为414件，占答复比例的40%；同意部分公开的总数为41件，比例为4%。其余的申请，给予不予公开答复的占20%，其他拒绝申请的理由还包括：信息不存在和信息非本机关掌握等。具体情况如下表所示[5]。 数量（件） 占答复决定的比例 不予公开范围 206 20% 信息不存在 224 22% 非本机关掌握 118 11% 申请内容不明确 34 3% 总计 582 56% 　　该市对信息公开申请的答复情况与其他地区相比，并不显得更加保守。事实上，早在《条例》公布之前就开始实施信息公开规定的上海市，对政府信息公开申请的答复也具有同样的特征：2004年至2007年，在所有政府受理的信息公开申请中，虽然据称60％以上的申请都能够获取其所需要的信息，但是在被拒绝的申请中，仅有不超过24％的答复是基于法定不予公开事由。 下表显示出上海市政府信息公开申请被拒绝的基本情况[6]。 2004年 2005年 2006年 2007年 非《上海市政府信息公开规定》所指政府信息 44件，2.7% 信息不存在 380件，28.6% 525件，20.5% 451件，32.1% 490件，30.5% 非本部门掌握 471件，35.4% 916件，35.7% 420件，29.9% 539件，33.5% 申请内容不明确 119件，9.0% 254件，9.9% 259件，18.5% 255件，15.8% 规定第十条的不予公开范围 87件，6.5% 639件，23.6% 188件，13.4% 179件，11.1% 其他原因未提供信息 273件，20.5% 230件，9.0% 85件，6.1% 103件，6.4% 总计 1330件 2564件 1403件 1610件 　　不但如此，在适用政府信息公开法规作出的不予公开决定中，行政机关对政府信息的范围、政府信息是否具有不予公开的属性等