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农村集体所有制与三权分离改革 刘守英: 党的十八届三中全会提出：“坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权”以及“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。引发理论界和政策界关于“农村土地集体所有权、承包权与经营权”三权分离的必要性和法律意义的讨论。有关部门也在就三权分离改革提出实施方案可。我的观点是，“三权分离”改革是对我国结构变革环境下人地关系和经营主体变化的回应，急需在理论、政策和法律层面展开研究，不仅如此，还必须深化集体所有制改革，惟有如此，才能解决我国农村发展面临的制度困境。 ????一、从“两权分离”到“三权分离”的改革逻辑 过去30多年来，我国农村土地制度改革的基本策略是，在所有制被锁定的制约下，探索土地集体所有制的实现形式。农村土地制度改革的基本线索就是在所有权和使用权分离上做文章。??? 现行农村土地制度的建立、被承认，是以坚持集体所有制为前提，允许并承认使用权权能的改革。正是因为以坚持集体所有制为前提，才避免了农村土地制度变革因道路之争而夭折，家庭联产承包制度得以在全国普遍化。 当包产到户制度在贫困地区发轫时，农民的选择是：“交足国家的，留够集体的，剩余是自己的。”即，农民剩余索取权的获得，不仅以保留国家和集体利益为前提，而且必须保持集体所有制不变。 1980年的中共中央印发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》通知，在强调 “集体经济是我国农业向现代化前进的不可动摇的基础”前提下，要求各地“应从实际需要和实际情况出发，允许有多种经营形式、多种劳动组织、多种计酬办法同时存在。” 1982年中央1号文件也是在强调“我国农业必须坚持社会主义集体化的道路，土地等基本生产资料公有制是长期不变的”下，承认 “集体经济要建立生产责任制也是长期不变的”。 1983年中共中央发布《当前农村经济政策的若干问题》，在肯定联产承包责任制合理性的同时，也强调它是“坚持了土地等基本生产资料的公有制和某些统一经营的职能。分户承包的家庭经营只不过是合作经济中一个经营层次，它和过去小私有的个体经济有着本质的区别。” 自那以后，农村土地制度的完善，也是在搁置集体所有权下，强化农地承包经营权权利体系上所做的努力。 一是在政策和法律上将家庭承包制确立为中国农村的基本经济制度。1991年中共中央《关于进一步加强农业和农村工作的决定》首次提出“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善。”1999年《宪法》修正案明确提出“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”2002年《农村土地承包法》明确提出“国家实行农村土地承包经营制度”。 二是不断延长土地承包期，稳定农民与土地关系。1984年的中央1号文件提出“延长土地承包期，鼓励农民增加投资，培养地力，实行集约经营。土地承包期一般应在十五年以上。”1990年代初、中期二轮承包时将土地承包经营期限延长至三十年。2008年十七届三中全会、2013年十八届三中全会提出“稳定现有土地与承包关系，实行长久不变”。 三是明确土地家庭承包制权利内涵，完善土地承包经营权能。1998年十五届三中全会和2008年十七届三中全会提出：依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利，赋予农民长期而有保障的土地使用权。法定承包期内，任何组织和个人不得干预农民的生产经营自主权，不得违法调整和收回承包地，不得违背农民意愿强行流转承包地，不得非法侵占农民承包地。2003年《农村土地承包法》更是对承包户的权利予以列示，即依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品,承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。承包期内，发包方不得收回承包地，不得调整承包地。 四是完善农地承包经营权流转体系。早在1984年1号文件就规定，“社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包。”1993年中共十四届三中全会文件规定，“在坚持土地集体所有的前提下，允许继承开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让。”1998年中共十五届三中全会规定，“土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让。”2008年中共十七届三中全会规定：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”2013年中央1号文件：“坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土