《解释粮食政策变迁的观念逻辑 政治经济学的视野》.pdf

2010.4 解释粮食政策变迁的观念逻辑： 政治经济学的视野* 赵德余 内容提要：政府的主流观念是政府决策层绝大部分成员赞成或共享的价值观、效率认知以及相应的 思想理论模式，政府的政策理念决定了政策的具体或实际的安排。对于粮食政策而言，政府的主流 观念最集中地体现为粮食政策目标的确立，既包括政策目标集合选择空间的界定，也包括对不同政 策目标优先序的排列。随着时间的推移和宏观经济环境的改变以及粮食部门自身的改革与发展，中 国政府伴随着主流观念的变化，粮食政策目标的组合情况也在变化。粮食政策设计所依赖的经济思 想理论基础的变化集中反映在对新古典价格理论观念的变化上。 关键词：粮食政策 变迁 主流观念 目标优先序 政治经济学 一、引言 1978 年，家庭联产承包负责制在安徽小岗村发轫之后，一经中央的认同便迅速推广扩散到全国 范围。家庭承包经营制的确立标志着粮食生产组织体制与土地政策的重大变革。由此，中国农村再 一次回归到以农民家庭为基本生产经营单位的农业经济社会之中。与此同时，1982 年 1 月国务院下 达《关于实行粮食征购、销售、调拨包干一定三年的通知》，决定从 1982 年起，生产队、小组和农 民在完成征购任务之后，有权处理多余的粮食。至此，在中国维持了近30 年之久的粮食统购统销政 策开始松动和解构，粮食流通实际上的“双轨制”已经开始形成。 从此，粮食生产的农户组织形式与粮食流通的“双轨制”政策主导了中国粮食经济的发展。由 于广泛而分散的农户生产组织与传统体制留下的垂直的国有粮食流通部门（企业）之间存在着严重 的市场机制的协调问题，“双轨制”政策难以满足政府多重复杂的粮食政策目标的实现。于是，自 20 世纪 80 年代中期以后，政府先后三次推行粮食部门的市场化改革。有关粮食部门与政策变迁的 研究文献十分丰富，但是，规范的学术研究，尤其是从政策变迁的政治经济学角度的分析还明显不 足。而且，现有文献要么侧重于政策设计上的规范性或对策研究，要么只是对特定政策安排下粮食 生产效率或农户行为的经验分析或实证分析，而很少有文献对粮食政策变迁的政治经济过程本身进 行实证研究。本文试图运用主流观念的政治经济理论分析框架对中国粮食政策变迁进行经验研究， 期望在弥补现有研究不足的同时，为目前进行中的中国大宗资源产品（石油、煤炭及电力等）市场 化改革的逻辑提供若干理论借鉴。 *本研究受到国家社会科学基金项目“中国粮食政策史：1949～2008 ”（项目编号：08BJL057）资助。 - 20 - 解释粮食政策变迁的观念逻辑：政治经济学的视野 二、政府主流观念对粮食政策目标之决定 政府决策层的主流观念决定了经济政策的目标与具体的政策安排，但是，政策目标能否实现则 取决于特定政策环境下治理机制的效率特征。本文将政府的主流观念定义为政府决策层绝大部分成 员赞成或共享的价值观、效率认知以及相应的思想理论模式，实际上也就是政府的政策理念决定了 政策的具体或实际的安排。对这一命题的讨论分为两部分：首先，一个政党或政府或社会各阶层 （公 众）实际上在多大程度上持有什么样的价值观、正义观或信念，以及这种正义观又在多大程度上决 定了政府的政策与社会制度的选择。其次，经济理论以其最简洁、最本质的思考方式与结论对政府 决策层乃至社会公众的思维判断产生深刻的影响。而经济政策变迁的过程实质上就是伴随着主流观 念的变迁，政策不断探索和调整，直至政府主流观念和社会主流观念相一致，并成为相关产业利益 集团、社会公众以及政府合作博弈时所拥有的共同信念，从而政策与治理机制最终演化成稳定的社 会经济制度。 政府关于粮食的主流观念最集中地体现为粮食政策目标的确立，既包括政策目标集合选择空间 的界定，也包括对不同政策目标优先序的排列。随着时间的推移和宏观经济环境的改变以及粮食部 门自身的改革与发展，伴随着政府主流观念的变化，中国粮食政策目标的组合情况也在变化。 1.假设政府对粮食政策目标优先序的评价规则是以一项政策目标追求的基本属性与现实情况偏 离的程度，或者是以该项政策目标的上期实现程度作为现期目标的度