分税制改革论文土地财政论文-分税制财政压力与政府土地财政偏好.docVIP

分税制改革论文土地财政论文分税制财政压力与政府“土地财政”偏好　[摘要]分税制导致了地方财政收入和支出间的巨大缺口；而地方财政压力所引发的工业化与城市化冲动，形成了普遍的“占地竞赛”。获取“土地财政”成为政府的普遍“偏好”。分税制进而地方财政压力导致了对土地的掠夺；有必要对政府的“土地财政”进行测算；以阐明农地为什么会成为掠夺的对象。改善分税制的制度设计，强化地方政府预算外和预算资金收入的约束和规制，特别是变革农地产权制度，推进农民土地权利的法律保障以及对农民行使产权行为能力的保护，是改变“分税制”－财政缺口－土地财政－农地流失运行逻辑的关键。 　　[关键词]分税制　土地财政　农地流失　产权模糊化 　　　一、分税制与地方财政压力 　　新中国成立以来，我国的财政税收体制发展大致可以划分为三个阶段：第一阶段从建国后到1978年之前，主要实行统收统支的财政集中体制；第二阶段从1978年到1993年，中央政府逐步放权，实行分成和财政包干体制；1994年分税制改革之后进入第三个阶段。体制变革的一个基本路径就是财政分权。 　　所谓财政分权，是指财政资源在各级政府间的分配，是中央政府给予地方政府一定的税收权和支出权的责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。 　　1994年分税制改革最直接的原因来源于两个比重的失衡：第一个是财政收入在国内生产总值中的比重由1979年的46.8％下降为1993年的31.6％。原有的制度安排难以保证财政收入随着经济的增长而增长：第二个是中央财政收入在财政总收入中的比重过于偏低，难以保障国家对宏观经济的调控能力。这迫使中央财政不但要靠地方财政的收入上缴才能维持平衡，而且还在1980年代两次通过设立“基金”(分别是“能源交通基金”和“预算调节基金”)向地方政府“借钱”。 　　分税制改革之前，地方财政收入在总财政收入中的比重接近80％。但是，分税制改革后，这一比重迅速下降到45％左右。而地方财政支出的比重则从1978年的52.6％上升到2007年的76.9％。与此同时，中央财政的自给率由1993年的0.78陡生为1994年的1.84；而地方财政自给率则由1993年的1.00猛降为1994年的0.24(见图1)。 　　“财权上移”、“事权留置”，一些本应由中央或上级政府承担的责任，却层层推给了基层政府，导致基层政府支出责任过大，形成了地方财政收入和支出间的巨大缺口(见图2)。 　　二、地方财政压力与占地竞赛：内在逻辑 　　财政缺口迫使地方政府必须寻求两个方面的努力，即：努力追求预算内财政收入与预算外和非预算资金收入的增加。 　　(一)预算内财政收入与土地占用 　　地方政府的预算内财政收入来源于共享税和地方税。 　　第一，分税制之后，诸税种中规模最大的一种——企业增值税被划为共享税，其中中央占75％，地方占25％。另外中央税还包括所有企业的消费税。共享税主要取之于工业，而生产型增值税的征收主要依赖于生产产值。这必然激励各级政府对GDP最大化的追求以及以GDP为标志的工业化。 　　问题是工业的发展需要大量的资源投入，包括资本与土地。而竞争性资本的进入依赖于地方政府“招商引资”的优惠条件，于是。廉价的土地及其肆意占用成为了普遍现象。 　　第二，尽管地方政府只能分享工业企业增值税的25％，但发展工业具有三个方面的好处：一是可以保证财政收入总量的增加；二是表达政府政绩；三是可以带动第三产业的发展。而第三产业带来的营业税可以有效减缓财政缺口带来的压力。然而，第三产业同样依赖于土地的占用。从经验现象上看，地方政府在2002年以来对于土地开发、基础设施投资和扩大地方建设规模的热情空前高涨，其中谋求地方财政收入增长是一个重要的动力机制。 　　因此，扩大地方政府的财政规模，成为了工业化的基本动力。 　　(二)预算外和非预算资金收入与土地占用 　　分税制毕竟是一种集权化的财政改革，追求预算内财政收入的努力显然难以弥补其财政缺口。这使得地方政府开始寻求将预算外和非预算资金作为财政增长的重点。 　　通常，预算外资金的主体是行政事业单位的收费，而非预算资金的主体是农业的提留统筹(农业免税以后已不存在)与土地开发相关的土地转让收入。与预算内资金不同，这些预算外和非预算的资金管理高度分权化，从而成为地方政府主要倚重的财政增长方式。 　　非预算资金的主体是土地开发和土地转让收入。一方面，土地开发可以支持建筑业和第三产业的发展；另一方面，土地收入是地方政府通过征地、开发、出让之后得到的收入，由于按照《土地管理法》的规定给予农民的补偿并不高，而商业开发的地价可以很高，所以土地开发收入成为地方政府的主要生财之道。 　　于是，以土地开发为主要形式的“城市经营”，成为城市化的基本特征。 　　(三)内在逻辑：农地