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成都市农村产权制度改革调研报告 刘泽仁 【摘要】成都市是国务院批准的城乡统筹综合配套改革实验区，农村产权改革是其重要内容。成都市委市政府在明晰产权上坚持“还权赋能”，制订了一系列的法规和实施意见；在促进产权流转上，与民间共同进行了制度、机制的创新，形成了有效的农村产权流转市场；在解决“钱从哪里来，钱应怎样用”方面，成都市政府在财政资金投入与管理方面，形成了统筹使用资金和市场化运作的机制。对于在成都市农村产权改革中存在的问题与不足，本调查报告也进行了剖析，并提出了一些建议，以期对成都市农村产权改革的深入与完善提供有益的参考。 　　【关键词】农村产权改革；还权赋能；平台公司；农地综合整治 　　成都市委市政府从2003年起，提出“城乡一体化”改革与发展思路，在实践中锐意进取，大胆创新，不但推动了成都市社会经济的和谐发展，一些好的经验、作法还被国家吸取。国务院于2007年正式批准成都市为城乡统筹综合改革配套实验区。实现“城乡一体化”发展，关键是缩小城乡差距。成都市从2003年起，就有意识地探索通过释放农村产权能量，解决农村土地要素流动，促进农民增加财产收入的制度创新问题。2008年，在全域成都的理念指导下，正式全面启动以“还权赋能”为核心内容的农村产权改革。成都市农村产权改革已进行了3年，对其进程中的创新作法与出现的新问题等都值得研究分析。本调研报告对成都市农村产权改革成果进行了总结，对存在的问题进行了剖析，并提出了一些建议，以期对成都市农村产权改革的深入与完善提供有益的参考。 　　一、创新与完善农村产权制度与财政投入管理机制 　　成都市市委市政府在农村产权改革中，注重科学依法行政，在地方法规体系建设方面，目前已形成了比较完整的法规体系，在提高行政效能方面，大力进行体制机制创新，与民间共同努力，形成了一套政府主导、市场化运行的机制。 　　(一)法规体系的建设 　　在国家《宪法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《物权法》、《公司法》、《商业银行法》、《担保法》等相关法律体系的支撑下，在四川省出台《关于土地整理相关办法》(实施意见)等地方法规的指导下，成都市在农村产权改革方面先后制定了一套暂行办法、实施意见、实施细则、暂行规定、规则等，出台了《成都市人民政府关于进一步加快金融业发展若干意见》、《成都市政府性财政增量资金银行存放考评挂钩暂行办法》，成都市级相关部门也分别制订了农村集体建设用地使用权、农村房屋和农村土地承包经营权抵押登记办法以及农村产权抵押融资风险基金管理办法。 　　(二)财政投入与管理机制建设 　　1．制定配套措施，规范财政投入与管理。 　　在制订以上相关法规过程中，对涉及财政投入与管理的政策方面，成都市政府制定了一系列规范性的配套措施，如耕保基金的来源与使用具体规定；完善了加大对“三农”投入的相关政策；制定了城乡公共服务均等化政策。 　　2．政府与民间共同构建“政府主导、市场化运作”机制 　　(1)政府建立平台公司的杠杆机制。成都市政府先后建立了各种平台公司，如成都市现代农业发展投资有限公司、成都市小城镇投资有限公司、成都市现代农业物流业投资有限公司、成都市现代农业担保公司和成都市农村产权流转担保公司等。其中成都市现代农业发展投资有限公司的功能有：投资促进现代农业发展的重大项目；引导和集聚信贷资金和社会资金投入农业产业化；促进各类金融机构开展为农业和农村经济发展的金融服务；提供政策性农业保险服务；参与农村土地综合整治和促进土地规模经营。同时，成都市还制订了配套财政资金投入与使用的有关规定。 　　(2)政府建立有针对性的特别机制。为了加快灾后重建进程，成都市制定了受灾地区灾后农村土地、房屋产权抵押担保贷款政策，形成了“担保+银行”机制与“土地使用权+社会资金”的联建机制(限定区域)。 　　(3)政府完善统筹使用财政资金的机制。在农地整理或土地综合整治中，成都市政府为统筹使用财政资金，形成并完善了“各炒一盘菜，同办一桌席”的部门间资金投入与使用的协调机制。 　　(4)政府建立鼓励社会资金参与机制。为了鼓励社会资金积极参与以推动农村土地产权改革，成都市政府制定了一系列政策，形成了社会资金积极参与现代农业产业、农业科技、农地综合整治等的政策机制。 　　(三)政府与民间共同构建农村土地流转市场机制 　　为了促进农村土地流转，成都市政府成立了成都市农村产权交易所，各区(市)县搭建了产权流转有形市场，形成各种各样的土地流转方式：挂钩指标、拆院并院的流转方式；一些村组成立了土地资源合作组织“土地银行”流转方式；政府以“土地整理”或“农地综合整治”的优惠政策与资金投入吸引民营、外资资本投资现代农业的农地流转方式；村、组、农民专合组织内土地入股或成立村土地资源入股公司再与其他公司合作经营的形式；政府试