PPP的八喜八忧.PDFVIP

PPP 的八喜八忧 ——六部委《基础设施和公用事业特许经营管理办法》解读 期盼已久的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》）终于出台， 并将于2015 年6 月1 日正式施行。《办法》经国务院同意由六部委联合发布，在目前基础设 施特许经营领域的立法文件中效力层级较高，亦有人称之为基础设施特许经营领域的“基本 法”。自2014 年PPP 热潮出现以来，从国务院到发改委、财政部等各部委为推广PPP，出台 数十部文件，但文件多以“意见”、“通知”等形式下发，更高效力的《办法》的出台一定程 度上让政府和社会资本合作(即Public-Private Partnerships, 简称PPP)模式有了参照性法律依 据。但是需要看到的是，《办法》毕竟不同于PPP 基本法，其内容本身也留下了不少缺憾。 鉴于 《办法》是在PPP 推广热潮背景下出台的，在国内之前官方发布的PPP 指导文件 中多将PPP 与特许经营相等同，国内知名PPP 学者王守清教授在其与学生刘云合作撰写的 《公私合作(PPP)和特许经营等相关概念辨析》一文中也表示，国内所说的特许经营，其内 涵已比英文的Concession(特许经营)大大扩展，与国内所说的PPP 并无太大区别i。下文为表 述方便，必要时将特许经营统称为PPP。 一、PPP 的八喜 1、《办法》对于PPP 的定义、适用范围、合作形式和期限做了明确规定 《办法》由发改委、财政部、交通运输部、住建部、水利部和央行六部委联合制定并经 国务院同意发布。在此之前，部委以上的特许经营立法 （严格说是规章）仅有2004 年建设 部出台的《市政公用事业特许经营管理办法》（以下简称“126 号文”）。相比较126 号文，《办 法》在立法主体阵容上有明显突破，并将特许经营由过去的市政领域推广至能源、交通运输、 水利、环境保护等领域，特许经营的适用范围大大扩大，这与此前国务院60 号文提出的吸 引社会资本参与的七大领域工程投资包也保持了一致。 《办法》第三条强调，特许经营模式下，除了参与投资建设基建项目外，特许经营者还 应在一定期限内参与项目运营并获得收益。第五条则针对特许经营的具体方式做了列举加概 括，包括投资-建设-运营-移交（BOT/TOT/ROT）、投资-建设-拥有-运营-移交（BOOT）、 投资-建设-移交-运营（BTO）等。由此，外包类、私有化类和不含运营的BT 等其他更广义 的PPP 模式均不属《办法》所指方式。 在特许经营期限设定方面，《办法》规定，应当根据行业特点、所提供公共产品或服务 需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30 年。据此，30 年为特许 期上限，下限则留由协议双方自行约定。考虑到目前各地推出的新城开发、产业园区等PPP 项目投资金额大、回报周期长等特点，《办法》允许双方做出例外约定。 2、 《办法》对于PPP 项目实施方案的编制审批流程做了明确规定 根据《办法》，PPP 项目实施方案的提出部门为县级 （含）以上人民政府有关行业主管 部门或政府授权部门。发改、财政、城乡规划、国土、环保、水利等有关部门就实施方案根 据各自职责分别进行审查并提出意见。实施方案最终由本级人民政府或其授权部门审定。 3、《办法》强调了《预算法》等现代财政预算制度对于PPP 项目的约束 《办法》规定，PPP 项目除应当符合城市区域规划、各项专项规划外，还应当符合中 期财政规划。对于需要政府提供可行性缺口补助的项目，应当严格按照《预算法》规定，合 理确定财政付费总额和分年度数额，并与政府年度预算和中期财政规划相衔接，确保资金拨 付需要。据此，在 《预算法》和中期财政规划约束之下，准经营性和非经营性PPP 项目特 许经营者的项目收益将得以有效保障，对没有财政支付能力的这两类项目的立项也形成了制 约。 4、《办法》对于项目前期融资方案的制定和创新融资渠道做了重点强调 PPP 项目资金需求量大，不仅涉及债权融资，在项目资本金筹措上还涉及股权融资。 《办法》不仅鼓励金融机构积极参与前期项目投融资方案的制定，还鼓励金融机构为特许经 营项目提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等金融服务。 基金入股 PPP 项目公司的做法在《办法》中被肯定，这与国务院 60 号文保持了高度 一致。目前江苏、山东、河南、宁夏等多个省市都在探索基金在PPP 项目中的应用，《办 法》的出台，让各地的做法