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论公益征收的程序控制 许中缘 湖南大学法学院 副教授 　　关键词: 公共利益/程序控制/司法介入 　　内容提要: 公共利益本身是法律对多种利益平衡选择的结果，其内容的界定与保障只有在一个完整的程序中进行。公益征收的程序控制，不仅包括对行政机关权力的制约、也包括征收公共利益的目的调查，补偿标准的确定与实施，同时也需要保障征收程序的顺利进行。为了实现征收的公共利益，我国应建立司法机关对征收程序的介入机制，实现对行政机关权力的合理限制，保障征收符合公共利益的目的。 　　一、公益征收的程序控制的必要性 　　我国《宪法》第10条、第13条及《土地管理法》第2条等规定，国家对土地或公民的私有财产实行征收的前提是为了公共利益的需要，但是并没有明确规定公共利益的内容。基于实践中不动产的征收很大一部分是假公共利益之名追求个人利益之实。故在《物权法》的立法过程中，诸多学者倡议对公共利益进行界定。但因为公共利益范围的宽泛性、公共利益内容的变动性、公共利益内容的不确定性、公共利益层次的复杂性， [1]难以对此进行明确界定。而且即使对其界定，又不符合立法规定公共利益本身来克服成文法局限性之目的。所以，学者认为，“因为公共利益本身在法律上是一个弹性条款，具有一定程度上的开放性和变动性，在不同领域内，不同情形下，公共利益的内涵并不相同，情况相当复杂，即使是商业开发，在某些情况下可能会涉及税收、就业、城市环境等问题，从而间接地涉及社会公共利益。因此，《物权法》难以对公共利益作出统一的具体的界定，还是分别由《土地管理法》、《城市房地产管理法》等单行法律作出具体规定较为切合实际。” [2]《物权法》最终并没有对公共利益进行明确规定，只在第42条第1款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”在立法机关确立“公共利益”概括条款这一法律保留的前提下，大量实务运行过程中的“公共利益”的界定是由行政机关进行的。行政机关在处理具体的征用或者征收个案中，通常综合各种情况做出判断，决定何谓公共利益。这些具体情况包括时间、地点、国家的经济政策、对公共健康和安全是否构成威胁、公共用途等。行政机关行使这一权力，为一种绝对支配权 [3]。绝对的权力容易导致绝对的腐败，所以，诸多学者倡导要在制定有关不动产征收、征用的法律中解决公共利益概念的问题。 　　笔者认为，对公共利益的界定，乃是为了确定在何种程度上属于公共利益的范围。但因为公共利益的不确定性，立法不能解决这一问题，而单凭行政机关对公共利益的界定使公共利益成为行政机关任意挥舞的“狼牙棒”。这就使我们把视角落实到程序方面。如学者所说，“把价值问题转换为程序问题来处理也是打破政治僵局的一个明智的选择。” [4] 　　对公共利益的程序控制，主要基于以下理由： 　　第一，对公共利益的程序控制是公共利益本身的要求。在现代国家，不动产征收中利益的多元化和复杂化的存在，需要一个公正合理的程序才能对这些复杂的利益进行协调。其实公共利益本身就是一种确定利益衡量的规则，它在具体法律行为中，对个体利益进行协调。如学者所说，公共利益“不是对实质目标的追求，而是存在于不同集团利益协调的过程之中。” [5]何况，不动产征收行为并不是对公共利益本身进行绝对保护，“行政法必须具有一方面以实现国家公共利益为目的，另一方面为维护公民的利益，减少摩擦、冲突和抵抗，公正地调整行政主体和行政相对人之间的关系的特点。现代国家行政法以尊重和确保公民个人的权利、利益为原则，同时不断地调整其与一般公共利益的关系，以求得从整体上实现公共利益的目的，而不是承认绝对的公共利益的优先。” [6]只有合理处理各种利益，才能合理地协调处理公共利益与个人利益。“只有这样一种法律秩序，它并不满足这一利益而牺牲另一利益，而是促进对立利益间的妥协，以便使可能的冲突达到最小的限度，才有希望比较持久地存在。” [7]征收的“结果将毫无疑问会对私人利益造成损害——但这不是伟大工程中所应提出的问题——从现今行政视角而言，另一方面更加重要——在公共利益的宣告中，首先就应保护私人所有权以及在私人利益与公共利益之间实现平衡，这应该是今天公共利益裁断的多样性也是合法性之所在。” [8] 而且，即使是维护真正的公共利益的需要，对个人利益的牺牲也需要在一个合法有效的程序才能得以进行。这种协调过程就是不动产征收的程序之所在。 　　第二，对不动产征收的公共利益的程序控制是现代商谈行政发展的必然结果。如达尔指出：“每个公民都应当具有充分的、平等的机会来发现和论证对有待决定之问题的可能最好地服务于公民利益的选择。……因为公民的诸善或利益要求关注公共的诸善或普遍的利益，所以公民应该有机会去获得对于这些问题的理解。” [9]公共利益不仅需要目的价值之正当性，更需要倚重