中国土地制度改革论要-清华大学政治经济学研究中心.PDFVIP

中国土地制度改革论要 蔡继明 清华大学人文社会科学学院教授 通过近30年的改革，中国的所有制结构已经发生了巨大的变化，非公有制经济从无到有， 已经发展成为社会主义市场经济的一个重要组成部分，其就业、投资、纳税以及对GDP的贡 献，都已超过公有制经济。非公有制的合法地位以及保护私有财产的条款，已经明确写入中 华人民共和国的宪法。但是，作为生产资料一个重要组成部分的土地，却几十年不变，仍然 保持着单一的公有制形式——农村的土地归农民集体所有；城市的土地归国家所有。这种单 一的土地公有制已经远远不适应我国市场经济发展的要求，严重阻碍着中国城市化和现代化 的进程，已经到了必须全面改革的时候。 一、从征地制度的二律背反谈起 所谓二律背反是指两个法律或规则之间相互矛盾。中国征地制度中存在的二律背反是指 中华人民共和国宪法中如下相互矛盾的两个规定： 一方面，宪法规定城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有，这就意味着凡 是城市化和工业化新增的土地需求，无论是公共利益的需要，还是非公共利益的需要，都必 须通过国家的征地行为 （即把农村集体所有的土地转变为国有土地）来满足； 而另一方面，宪法又强调，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地实行征收或征用。 很明显，要满足前一种要求，就会违反后一种规定；而要坚持后一种规定，又不能满足 前一种要求。正是由于存在着上述二律背反，我国现行征地制度具有如下三大弊端： 1．政府的征地行为缺乏有效约束，征地范围过宽，土地资源浪费严重 各级政府滥用行政征地权，在公共利益的名义下征收农民土地用于非公共目的征地范围 既包括了国家公益性的建设项目，也包括了经营性建设项目；从国家大型重点建设项目用地 到小型企业用地，凡涉及农用土地转为非农建设用地的，一律动用国家征地权，一些非国家 建设的工商经营性用地尤其是房地产开发用地，也是通过征地取得的。据北京、上海、山东 1 等 16 个省(区、市) 国土资源部门对各类建设项目用地的调查显示，近十年来政府征地项目 不仅包括交通、能源、水利等基础设施，而且工商 业、房地产等经营性项目征地也占到总 量的 22% ，学校、企业用地占到 13%，特别是东部城市的项目用地中，真正用于公共利益 的不到10%，大量的用地是经营性用地。据统计，全国各类开发区累计数量最高曾达到6000 多家，占用耕地超过了建国以来城市建设用地的总合；截止到2003 年底的保守估计，全国 已建高尔夫球场176 座 （按照国家征地审批权限，用地超过70 公顷以上的，须报国务院审 批。高尔夫球场占地无一不超过70 公顷。目前全国已建和在建的大学城超过50 多个，大多 数是异地新建，因此几乎全部是通过挤占耕地而建设的，其中占地最少的也在 10 平方公里 以上，多者可达到50 平方公里。就是在城市建设用地已经捉襟见肘的今天，很多城市还都 存在着大量闲置的土地。 2 ．对农民的失地补偿标准过低，严重侵害了农民的土地权益 现行的土地管理法只规定了土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三 年平均年产值的三十倍这一上限，而没有规定“两费”最低必须达到的下限，这就导致各地政 府在实际执行时往往就低不就高，许多农民实际得到的补偿远没有达到30 倍。 现行的征地补偿是以土地原有用途即农业收益为基础的，而由于土地用途不同，土地收 益高低相差惊人：从事工业开发用地的收益可达到农业用地的数百倍，而从事第三产业开发 用地的收益甚至可达农业用地的数千倍，这从被征土地的高额出让费便可以得到证实。根据 九三学社估算，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20 ％至30 ％，企业占40 ％至50 ％， 村级组织占25 ％至30 ％，农民仅占5 ％至 10％。征地成本与出让价之间的巨额收益，大部 分被中间商或地方政府所攫取。 有些地方政府财政吃紧，压低补偿安置标准，甚至拖欠被征地农民的补偿安置费，补偿 款又常常被层层截留，被征地农民最终得到的补偿及其有限，由此造成失地农民生活艰难， 出现了所谓 “务农无地、上班无岗、低保无份”的三无游民，增加了社会不安定因素。据有 关专家估计，在现有的4000 万失地农民中，绝大部分是所谓“三无农民”。 在改革前的1950— 1978 年的29 年中，政府通过工农产品剪刀差大约取得了5100 亿元 收入，同期农业税收978