中国当代人口迁移政策演变考察.docVIP

中国当代人口迁移政策演变考察 2013-11-27 14:43 来源： 中国人民大学学报 作者： 王跃生 中国当代人口迁移政策演变考察 ——立足于20世纪50—90年代 作者：中国社会科学院人口与劳动经济研究所　王跃生 【摘要】 中国当代人口迁移政策的变动表现为:20世纪50年代初期自由迁徙制度得到了基本落实,特别是农村人口因就业或投亲靠友向城镇迁移没有或较少限制。1955年自由迁徙开始转变为限制农村劳动力在非招工、招生前提下迁往城市。1958年全面控制农村人口迁往城镇政策产生,城乡二元户籍制度形成。由于50年代至80年代初期,中国粮食短缺问题一直没有从根本上解决,控制农村劳动力到城镇就业或转变为吃商品粮人口成为政府迁移限制政策的重点。20世纪70年代后期开始,夫妇团聚型迁移和直系关系成员投亲型迁移逐渐放松;80年代中期农村劳动力进集镇务工型迁移政策启动,农转非人口逐渐成为小城镇居民的主体。 更多还原 【关键词】 中国人口迁移； 迁移政策； 自由迁徙； 控制迁移； 新中国成立后的人口迁移深受制度的影响，政府所制定的与迁移有关的政策主导着民众的迁移行为、迁移方式和迁移规模。但也需看到，２０世纪５０年代至９０年代，中国的人口迁移制度和政策经历了多次变动，形成独特的变动轨迹。大体上可分为三个时期，即２０世纪５０年代中期前的自由迁徙，５０年代后期至８０年代初期的控制迁移和８０年代中后期至当代自由流动与适当控制迁移的制度。本文将对不同时期迁移政策的形成背景、主要内容、落实方式和特征进行探讨。 一、自由迁徙制度及其短暂实行 这里我们首先要明确何谓迁徙自由？对这一概念的解释甚多。一般来说，它是指一国宪法和法律赋予和保障本国公民在国内自由迁徙和定居的权利以及出国、移居国外的权利。 １９４９年９月２９日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第五条规定：人民有迁徙的自由。１９５４年《中华人民共和国宪法》第九十条进一步重申和完善了这一规定：中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。 那么，民众是否在一定时期内享受到了迁徙自由这一权利？它是如何落实的？我们这里主要从当时户口迁出和迁入规则来认识这一问题。 １９５１年公安部制定的《城市户口管理暂行条例》第一条即为保障人民迁徙自由。［１］这一点在实施规则中得到体现。其中第五条规定：户口变动时，户主须按照规定，持户口簿至当地公安机关办理手续。凡迁出者，须于事前向当地公安机关申报迁移，注销户口，发给迁移证（同一公安派出所辖区内之迁移不发给迁移证）。凡迁入者，须于到达住地三日内，向当地公安派出所申报入户。有迁移证者，应呈缴迁移证；无迁移证者，应补交其他适当证件。［２］ 我们看到，这些规则的基本要求是，民众迁出、迁入时须到管理部门变更户籍。其中迁出时须向当地公安机关申领迁移证，除了持户口簿外不必提供其他特别信息，没有上报、审批环节；而迁入地机关仅看申请者有无迁移证，无迁移证者可以其他适当证件替代。应该说，这是一种很宽松的迁移制度。需要指出的是，此条例没有提出迁移者的城乡身份问题，或作特别限定。从形式上看，既然是城市户口条例，迁出者应该主要针对城市居民，但迁入者中则包括农村居民。 值得注意的是，１９５５年３月内务部、公安部《关于办理户口迁移的注意事项的联合通知》中出现对由农村迁往城市者的特别要求，规定：对不安心农业生产，盲目要求迁往城市的农民（包括复员回乡军人和烈属、军属），应积极耐心地进行劝止，不应随便开给迁移证。［３］这显然是对乡—城迁移的限制措施。农民想迁移进城，被视为不安心农业生产，首先进行劝止，最终以不开具迁移证作为抑制手段。但国营企业、建筑等单位在农村有计划招收的农民或新考入城市学校的学生，可凭招收单位或录取学校的证件，发给迁移证。［４］即为迁移进城者设置了前提条件———持有录用和录取证明。由此，乡—城之间的迁移限制更明确了。但该通知同时规定：对那些确实因残、病、年老到城市依靠子女或亲友供养，子女随父母到城市上学，妻子到城市找丈夫同居以及其他非从事农业生产而有正当理由到城市的居民，不能以盲目流入城市的农民看待，应当发给迁移证。［５］这给人性化照顾迁移的做法留出余地，即配偶随夫和未成年子女随父母进城没有限制，直系亲属中有病、年老等没有劳动能力者也可迁移进城（言外之意，无病、青壮年亲属则不在照顾之列）。我们认为，该规定对农村迁往城市者的大门半开半闭，无疑是对自由迁徙制度的部分否定。 同年６月发布的《国务院关于建立经常户口登记制度的指示》并未对户口迁移手续办理设置限制。迁出（包括婚出）：全户或者个人变动常住所的时候，由户主或者本人在迁出以前按照下列规定办理：在原乡、镇地区以内变动常住所的，报告乡、镇人民委员会，只作住所变更的登记，不办迁出手续；迁出原乡、镇地区但不出县境的，应当到乡、镇人民委员会领取迁移证，并由乡