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该案是否属于行政诉讼受案范围 ? [案情]1999年某村民委员会搞了一个新的村庄规划方案，经“两委”研究决定废止原已实施的规划方案，实施新的规划方案，并报告了该镇人民政府。该镇人民政府没有按规定报县级人民政府批准。2000年该村56户（全村共84户）村民状告村民委员会，认为村民委员会决定实施的新村庄规划，没有组织召开村民大会讨论通过，侵犯了其合法的民主权利。要求法院确认村民委员会擅自作出的村庄建设规划方案无效。某区人民法院以行政案件受理，并作出了判决。认为：“某村民委员会通过的村庄建设规划方案决定，违反了国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第十四条的规定”。 判决“确认某村民委员会村建规划方案的决定违法”。 [评析]笔者对该案以行政案件收结，有不同的认识。 村委会制定村规划方案不是行政行为 《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。从该条规定看，具体行政行为才是行政诉讼的客体。什么是“具体行政行为”法律没有给出定义。1991年最高人民法院发布的《关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见》（试行），为了解决行政案件受案范围的问题，曾给“具体行政行为”下了一个定义，由于该定义受到了许多学者的批评，认为该定义不但没有使行政诉讼的受案范围明确，反而在实践中产生了许多误解，造成了一定的混乱，因而在1999年最高人民法院发布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称解释）中去掉了。但是在理论上对具体行政行为是行政机关和其他行政主体行使行政职权的行为，对这一涵义具有共识。该案判决认为被告通过的村建规划方案决定违反了国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第十四条的规定（这里暂且不论法律适用是否正确）。该条规定的是，“村庄建设规划，须经村民会议讨论同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准”。这里的“须经村民会议讨论同意”，是对村庄规划由乡级人民政府报县级人民政府批准的程序性规定。村民委员会只是协助组织村民会议，不是授权村民委员会编制村庄规划方案。《村庄和集镇规划建设管理条例》第八条规定，村庄、集镇规划由乡级人民政府负责组织编制，并监督实施。村庄规划的编制权在乡级人民政府。村民委员会不具有村镇规划的行政职权，所以他的行为不是行政行为。 二、村民委员会不具有行政主体资格 解释第一条规定，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。从该条的内涵来看，可诉行政行为的主体，是具有国家行政职权的机关和组织，包括国家行政机关和法律、法规、规章授权的组织。村民委员会是基层群众性自治组织，村民委员会的主要职责是管理村民的内部事务。他们的工作虽然接受基层人民政府的指导，根据有关组织法的授权，协助基层人民政府工作，或者根据其他行政机关的委托，行使一定的行政职能，办理一定的行政事务，但他不是行政机关。非行政机关行使行政职权只有得到法律法规授权或得到有关机关的委托。“委托”和“授权”在中外词典中没有严格的区分，但我国的法律对“委托”和“授权”作了明确区分，赋予了它们不同的含义。“授权”指法律法规的授权，被授权人以自己的名义实施行政行为，由自己对外承担法律责任。“委托”指接受行政机关的委托，被委托者以委托者的名义实施行政行为，由委托者对外承担法律责任。如果村民委员会在本案中是适格的被告，它必须得到法律法规的授权。在村镇规划方面，他是否得到法律法规的授权呢？该村所在镇是《中华人民共和国城市规划法》中所称的建制镇，是所在市划定的城区范围。该市《城市规划管理办法》规定：“建制镇的总体规划由镇人民政府负责组织编制”，“城市规划区内的村庄和占地较大的单位，应根据城市规划的要求编制详细规划，由市或县城市规划行政主管部门审批”。没有授权村民委员会负责编制村规划。所以村民委员会不具有村镇规划的行政主体资格。行政职能是行政关系的核心，只有与行政职能的行使直接发生的关系才是行政关系。不具有行政主体资格，没有行政职权的组织作出的行为，不是行政行为。 三、村民表决通过村镇规划方案的权利，是一种政治民主权利，这种权利受到侵害，一般不能通过行政诉讼解决。行政诉讼法没有将涉及政治和自由的具体行政行为纳入受案范围，这是我国现行国情、民情之下的民主政治的具体要求决定的。该案原告以被告侵犯了其合法的民主权利提起诉讼。《村庄和集镇规划建设管理条例》第十四条规定的“村庄建设规划，须经村民会议讨论同意”。是对行政机关依法行使村庄和集镇规划审批权的程序性规定，也可以看作是赋予村民的民主权，但民主权利是一种政治权利。政治权利如果不涉及人身权、财产权，不能通过行政诉讼寻求保护，只能通过行