反思食品免检制：风险治理的视角.docVIP

反思食品免检制：风险治理的视角 沈岿 北京大学法学院 副教授　　关键词: 食品;免检制;风险治理;合法性 　　内容提要: 奶粉丑闻之后轰然倒塌的食品免检制，是产品免检制在食品监管领域的延伸。然而，产品免检制的最初设计，确有扶优扶强、引导消费、减轻企业负担、减少行政成本、摆脱地方干预的善意初衷。只是，实际运行的免检制渐露弊害。因而，围绕着免检制的绩效与合法性，支持和反对的声音一直难分伯仲。不过，引入风险理论却可以发现：食品免检制轻忽了食品行业在风险治理次序中的优先位置，轻忽了食品风险的社会建构性，轻忽了食品免检的制度风险，轻忽了风险治理应有的分散、复合体系。这些轻忽使其在风险社会中难获合法性，而无论其绩效如何。 　　一、引论 　　2008年9月开始曝光的“三鹿毒奶粉”事件， [1]掀起了乳制品行业质量安全的问责风暴，也在数日间，掀翻了食品监管领域存在的一项制度——食品质量免检制。 [2]在“毒奶粉”悲剧冲击之下，不少国人皆对此项制度的存在，颇感诧异和愤懑：为什么于我们身体健康至关重要的食品，国家居然会推行质量免检制度?! 　　其实，早在1999年，产品免检即由国务院决定推行， [3]原国家质量技术监督局、现国家质量监督检验检疫总局，据此分别于2000年制定、2001年修改相关规章予以实施。 [4]可见，若非作为国家免检产品的三鹿奶粉，造成如此重大恶果，对持续那么长时间的食品免检制度，不少国人实际上是一无所知的，即便知晓也是安之若素的。“毒奶粉”的爆发，使得食品免检制度一夜间成为众矢之的，在一片质疑声中，轰然坍塌，也波及整个产品免检制。 　　然而，制度善恶，本就经常地存于一身。一项制度的存与废，不能简单地取决于其瞬间暴露的面目是善的还是恶的。情绪和直觉，可能会直指正确的判断;只是，未经慎重思考和论证，难以服众，又难免会成为顷刻这样、顷刻那样的祸首。 　　由是，本文将在第二、第三部分，回顾产品免检制度设立的理由，并展示在其绩效与合法性方面存在的两种声音。支持和反对免检制的论辩，各有其理据，并不因为食品免检制的出局而在学理上高下遽分。又鉴于食品安全事故发生频仍，“吃什么才安全”已经在民众中间造成强烈的风险感知， [5]食品免检制的下台显然与风险治理有着密切关联。故本文拟在第四部分，结合风险社会、风险治理理论，尝试以更新的视角，检讨食品免检制度的合理性及其崩溃的原因。 　　二、免检制的理由：善意初衷 　　食品免检并非一项独立的制度，只是产品免检制在食品生产流通领域的延伸。震惊世界、导致29万余婴儿泌尿系统出现异常的“毒奶粉”事件，让整个免检制饱受质疑和痛斥，“公权力不作为”、“政府放弃监管”之声不绝于耳。然而，回首反顾，免检制导致的、政府在一段时间内事实上的监管缺位，并非政府最初主观上有意为之。相反，免检制的设立，却是针对当时情势出台的一项旨在为企业减负、扶持优秀企业的公共政策。 　　追根溯源，免检制与上世纪七、八十年代兴起的政府评优或者有政府背景的社会评优，有着密切的勾连。众所周知，企业和产品信息，对市场中的买方和卖方，都是至关重要的。买方利用此类信息来决定，在众多产品中，以什么样的价格、购买具备什么样特性的、符合自己需要的产品，“货比三家”说的就是这个道理。卖方则需要向买方宣传此类信息，以便使其顾客群、产品销量和利润最大化，广告的功能就在于此。不过，任何形式的市场，都无法彻底解决“信息供应者的信用”难题。企业和产品信息的供应者，主要有四类：(1)卖方;(2)消费者个体;(3)政府;(4)政府以外的组织，通称“非政府组织”。他们各有信息供应的优势，也有可信性存疑之处。 [6] 早年的政府评优或者有政府背景的社会评优，在市场和非政府组织都不怎么发达、企业需要政府扶持、消费者需要政府引导的情势下，确有将优质企业和产品推向市场、激励企业提升产品质量的实效。 [7]但是，评优的潜在危害也日益暴露出来，较为明显的是：干预企业经营自主权，增加企业负担，弄虚作假、花钱买优、有偿评奖等现象严重，也间接地影响了真正的优质企业和产品。因此，国务院于1991年发令停止各种评优活动。 [8] 　　国务院的评优禁令，可能有助于上述问题的遏止，评优存在的基础却并未因此而有很大改变。一则，政府始终将扶持优质企业和产品，作为其重要职责; [9]二则，因信息不对称而处于弱势地位的消费者，始终对某种形式的评优怀有需求，可以使其节省产品挑选成本;三则，企业也希望用光鲜的标签，助推其产品的市场营销。于是，“名牌产品”(中国名牌、世界名牌)、“著名产品”、“最有影响力产品”等的评选，在评优禁令之后，以改头换面的方式层出不穷。 [10]免检制下推出的免检产品，无非是其中的一种。甚至“有经济学家验证说，实施国家免检制度其实是对企业信誉的一种奖励，有些类似于一些发达国家的做法，如美