各级政府公共服务职责划分研究.PDFVIP

各级政府公共服务职责划分研究 沈荣华 各级政府公共服务职责划分，应当根据相关指导原则，明确分为中央政府专 属职责、地方政府专属职责、中央地方共同职责三大部分，使不同层级政府分工 各有侧重，将更多财力向基层和欠发达地区倾斜，加快制定基本公共服务的国家 标准。在此基础上，通过列举式立法等途径，实现政府间职责划分的法制化。 一、分析框架 明确划分中央与地方各级政府之间的公共服务职责，是建设服务型政府的重 要内容，对于提高政府的公共服务能力、推进基本公共服务均等化，有着重要意 义。改革开放以来，我国从理论和实践上对政府间公共服务职责划分进行了探索， 取得了很大成效，但与“合理划分”、“明确划分”、“依法划分”等要求，仍 存在很大差距。 政府公共服务职责是指政府在提供公共服务中应当承担的任务和责任。公共 服务一般指政府向社会公众提供的公共产品和服务，主要包括公共教育、卫生医 疗、社会保障、公共安全、文化健身、基础设施、公共交通、环境保护等，其中 每类服务可再进行细分，如公共教育可分为高等教育、中等教育、初等教育、职 业教育等。由于各种公共服务的属性不同，如受益范围、溢出效应、公平享有等 方面不同，因而有些服务适合中央政府提供，有些服务适合地方政府提供，有些 服务适合各级政府共同提供。所谓职责划分就是要明确各级政府应当做什么、不 做什么等问题。 各级政府公共服务职责划分，涉及到行政、财政、法律、政府间关系等方面 错综复杂的关系。根据国内外实践经验，本文提出一个从4个层面进行职责划分 的分析框架。一是职责范围。各种公共服务的属性不同，提供主体也应有所区别， 这就需要区分中央政府应当提供哪些服务，地方政府应当提供哪些服务，以此来 明确职责范围。二是责任分工。各级政府在公共服务中的责任可归纳为两大类： 一类是政策制定，如制定政策法规和服务标准，地区统筹协调，财政资源分配， 监督执行等决策性责任；另一类是组织提供，如公共服务的组织、实施、提供、 管理等执行性责任。这就需要明确各级政府承担什么样的责任。三是财政保障。 任何公共服务都有成本，这就需要根据各级政府的职责分工，明确各自承担的支 出责任（事权）和收入来源（财力），为政府履行职责提供财政保障。四是法律 规范。各级政府的职责范围、责任分工和财政保障等，需要以某种法律形式来进 行划分和规范，为各级政府依法履行职责提供依据。以上四个层面，相互联系， 相互影响，是职责划分中必须加以研究解决的问题。 二、各级政府公共服务职责划分的现状分析 1、基本特征。 我国是一个单一制国家，目前设有中央、省、市、县和乡镇5级政府。各级 政府之间的公共服务职责划分具有以下特征。 （1）统一领导、分级管理。根据宪法和法律的规定，中央和地方各级政府 之间的公共服务职责划分，“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、 积极性的原则”，中央政府统一领导和管理国防、教育、科学、文化、卫生、体 育、公安、环保、基础设施等项公共服务事务，地方各级政府管理本行政区域内 的教育、科学、文化、卫生、体育、公安、环保、基础设施等项公共服务事务， 实行统一领导、分级管理的体制。 （2）各级政府既负责政策制定、也负责本级服务提供。在责任分工上，一 方面，各级政府都对辖区域内公共服务负有政策制定的责任，对各级各类事务进 行统筹协调、资金分配、管理监督等，中央政府负责全国性的政策制定，地方各 级政府根据中央的方针政策确定本辖区的政策措施。政府层级越低，政策制定的 责任也越少，到乡镇政府一级只有部分事务统筹协调的作用。另一方面，各级政 府还同时对本级管理的公共服务承担组织提供的责任，如每一级政府都有各自直 属的教育、卫生、文化、科研等事业机构，经费由本级财政承担，工作由本级职 能部门管理，直接向社会提供服务。政府层级越低，组织提供的责任也越多，到 乡镇政府一级几乎全是执行性责任。 （3）事权分散、财权集中。1994年的分税制改革，对中央和地方政府之间 事权与财权进行了初步划分。在公共服务事权划分上，中央政府主要承担国家安 全、中央机关运转、中央统管的基本建设投资、中央本级管理的教育、文化、卫 生、科学等事业支出；地方政府主要承担本级政权机关运转、地方统筹的基本建 设投资、城市维护和建设经费、地方文化、教育、卫生等事业支出。同时，分税