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自然垄断行业的政府管制 　　1.政府管制的定义 　　政府管制理论兴起于十九世纪末期，早期学者卡恩认为管制的实质就是以政府命令取代竞争，它的主要目的是为了取得高效的经济绩效。日本著名学者植草益认为管制是“公的规制”，是社会公共机构根据一定的规制对企业活动进行限制的行为。美国学者斯史普博则认为，政府管制是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。 　　虽然各大管制领域的著名学者对“政府管制”内涵的诠释略有差别，一般而言，政府管制是指具有法律地位、相对独立的政府管制机构，依据一定的法律、法规对被管制者所采取的一系列管理和监督的行为。 　　2.政府管制的必要性 　　2.1自然垄断行业的特点需要政府管制 　　自然垄断产业一般具有如下特点：一是规模经济显著，平均成本与边际成本随着产量的增加而下降或增加得非常缓慢，生产的规模越大，单位成本就愈低；二是具有大量的“沉淀资本”，用途刚性，资金一旦投人就难以收回，也很难改做其他用途；三是这些产业多数是公众所需要的基本服务，需要所提供的服务安全、稳定和可靠等。[1] 　　2.2市场失灵的存在和社会公平目标的实现要求政府管制 　　市场失灵简单的说就是市场在配置资源的时候无效或者低效，这时就必须由政府出面干预，以实现资源的有效配置。自然垄断企业的双重目标性也要求政府管制：一方面自然垄断行业一般具有普遍服务性的特征，决定了该类行业应该将公益目标摆在一定的位置上；另一方面，作为一个企业，它要求追求利润和经济效益。在这种情形下，如果不进行管制，垄断企业就会制定垄断高价，掠夺消费者的利益，而且还很容易出现垄断欺市、特权经商的现象。为了营造公平交易的市场秩序，消除市场失灵，实现社会公平，扩大社会福利，必须进行管制。 　　2.3电力行业政府管制的必要性分析 　　对电力行业进行管制是涉及到每一个社会成员基本日常生活的公共事业，是政府一项重要的公共职能，它也是关系着国家民生、社会安定、经济发展的大事。电力行业作为国民经济中的基础部门，由于其生产技术需要大量的固定设备，因而使得其固定成本特别大，而可变成本相对较小。所以，即使平均成本在很高的产量水平上仍是下降的。这说明，电力行业存在着规模经济，属于自然垄断行业，政府有必要对其进行管制。 　　3.我国电力行业政府管制制度变迁综述 　　第一阶段：1949-1978年，传统的计划管理体制 　　由中央政府负责全国电力资源的配置，直接组织电力生产供应和电力投资建设，形成了纵向垂直一体化的电力行政管理体系。在这一时期， 电力是由国家电力主管部门下属的国有企业提供的。这些企业被政府赋予了电力生产和服务的特许权，一方面负责电力的生产、传输和分销，实行产业的纵向一体化垄断经营，一方面承担了电网建设和电力产业的部分政府管理职能，具有浓厚的计划经济特色。[2] 　　第二阶段：1978-1997年， 中国电力产业初步管制改革 　　在这一时期，国家放松了电力产业的投融资进人规制， 开始“集资办电、多家办电”，形成了以国有经济为主、多种经济成份并存的产权状况；电价规制松动， 发电成本定价、“新电新价”、综合电价等机制应运而生。[3]集资办电政策的实施，彻底打破了国家电力部门垂直一体化垄断的格局，吸引了大量投资者进入发电市场，出现了为数众多的独立发电厂。 　　第三阶段：1998-2002年，公司化与国家电力公司 　　1997年1 月，中国组建了国家电力公司，与电力部实行“一套人马，两块牌子”双轨运行。1998年3月19 日，电力部被撤消，组建国家经贸委电力司，国家电力公司正式脱离政府序列，原有的国家特许垄断被完整地转变为企业独家垄断，国电公司拥有中国绝大多数主干电网和近50% 的发电能力，同时仍然保留了部分的政府管理职能。此阶段的国家电力公司依然保持着垂直垄断的格局，原政企合一下的垄断体制的“双重矛盾”演变为行业垄断为主要矛盾。[2] 　　第四阶段：2002年至今，双边垄断的市场结构和独立管制机构的成立 　　在这一时期，国家实施了厂网分离的政策，将电力行业的四个环节：发电、输电、配电和售电，实行纵向一体化经营。将原来国家电力公司系统下的发电资产重组划分为5 家全国性的发电集团公司，负责发电行业的业务；成立国家电网公司管辖东北、华北、西北、华中、华东五个区域性电网和南方电网公司管辖广东、广西、云南、贵州、海南五省区电网，由这两家电网公司垄断经营，负责输电、配电和售电业务。[4]由此，电网公司成为了电力批发市场上的垄断买方，而在电力零售市场上则成为了垄断卖方，这样就形成了双边垄断的市场结构。 　　4.我国电力行业政府管制改革现状评析 　　中国电力行业经过几十年的改革，取得了巨大的成就。但是，这些改革并没有改变电力行业的