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总规层面的土地储备规划编制思考 　　摘要：总规层面的土地储备规划是全市土地储备工作开展的纲领性文件，对于引领全市土地储备工作开展和指导下层次储备规划编制具有全局性的作用。本文在对广州两轮总规层面土地储备规划对比分析的基础上，对其定位、作用、特点和主要内容进行了初步的探索，以期为总规层面土地储备规划编制提供参考。 　　关键词：总规层面 土地储备规划 编制 　　中图分类号：D651.1 文献标识码：A 文章编号： 　　1 前言 　　土地储备工作对于城市政府引导城市发展、促进规划实施、加强房地产市场调控、促进土地资源合理高效利用具有十分重要的作用。自2001年国务院颁布《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）要求“用地试行收购储备制度”起，土地储备工作在全国各地迅速展开。部分城市更开始编制土地储备规划，以指导土地储备工作的开展。 　　广州是土地储备规划编制工作开展最早的城市之一，并对其进行了长期有益的探索。从广州近十年的编制实践看，土地储备规划应该构建起与城市规划相衔接的规划体系。其中，总规层面的土地储备规划是全市土地储备工作开展的纲领性文件，对于从整体层面引领全市土地储备工作的开展，指导下层次储备规划编制具有全局性的作用。 　　2 相关研究综述 　　由于国内土地储备及其规划工作开展相对较晚，对其规划的理论研究并不多。现有的研究主要集中于结合具体城市编制实践，对土地储备的概念、定位、范畴、目的、原则、思路与技术路线等进行探讨。这些研究对土地储备规划编制实践进行了很好的总结，但具体城市实证研究多集中于中微观层面的土地储备规划，对宏观的总规层面土地储备规划的研究甚少。 　　3 广州总规层面的土地储备规划编制概况 　　2004年至今，广州共编制了两轮总规层面的土地储备规划，分别为2004年的《广州市经营性土地储备规划（2005-2010）》（以下简称“04版土储总规”）和2012年的《广州市土地储备规划（2011-2020）》（以下简称“12版土储总规”）。04版土储总规是国内首个全市层面的土地储备规划，为总规层面土地储备规划编制进行了有益的探索；12版土储总规是在04版土储总规的基础上，结合新一轮城市总规编制要求，对与城市总规相衔接的土地储备规划编制进行的新的探索，其核心内容已纳入《广州市城市总体规划（2011-2020）》。 　　4 广州两轮总规层面土地储备规划对比分析 　　4.1 在规划目的上，从“信息支持”到“行动纲领” 　　04版土储总规的主要目的在于结合城市规划，为将来经营性土地储备工作提供有关可储备经营性土地的信息，以便将来再根据土地市场、土地储备政策等因素具体制订经营性土地储备实施计划。将来真正储备经营性土地只是规划确定的“可储备经营性土地”中的一部分。 　　12版土储总规的主要目的在于确定全市土地实物储备的规模、功能结构和布局，制定全市空间的土地储备区划和指引，并进行经济测算，真正从宏观层面指导全市土地储备工作的开展。该规划确定的储备规模即为规划期限内政府应该完成储备的规模。 　　04版土储总规侧重于为土地储备提供信息支持，12版土储总规则是土地储备工作开展的行动纲领。 　　4.2 在规划对象上，从“经营性土地”到“全部城市建设用地” 　　04版土储总规的规划对象为经营性用地，限定为居住、行政办公、商业金融业、文化娱乐以及物流五类用地。上述五类用地中仍然包括了一部分公益性土地。 　　12版土储总规的规划对象除包括居住、商服和工业（含仓储）等经营性用地外，还包括行政办公、文化设施、体育医疗、教育科研、市政设施、大型绿地等非经营性用地。 　　12版土储总规规划对象比04版土储总规更加广，除特殊用地和区域性交通用地外，基本涵盖了城市建设所需的用地类型。 　　4.3 在规划层次上，从“找地块”到“定空间” 　　04版土储总规通过对城市总规土地利用现状及规划的对比分析，得出可储备经营性土地的规模、空间分布。规划的重点在于确定远期和近期可用于储备的经营性地块。 　　12版土储总规根据城市总规确定的空间发展策略、空间结构、基本生态控制、产业发展与布局、综合交通规划等进行土地储备空间区划，并进一步确定土地储备的规模及其空间布局等。规划除需确定总体储备规模外，还需要在划定全市域空间储备区划的基础上，把规划总储备规模分解到各区（县）。 　　04版土储总规侧重于确定可储备的经营性地块，12版土储总规侧重于确定总体储备空间及规模的空间分布。 　　5 总结与思考 　　5.1 总规层面土地储备规划的定位及作用 　　总规层面的土地储备规划是土地储备规划体系中最顶层、最宏观的规划，其主要作用应该从整体层面引领全市土地储备工作的开展，指导下层次土地储备规划的编制。 　　5.2总