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国家审计功能演进 　　【摘 要】随着政治、经济、社会的发展，国家审计的功能也在不断演进。任何一个国家的国家审计体制都是基于其基本国情，各自承担的任务不同，在政治制度框架中发挥着不同的功能。但是不同国家的国家审计功能的演进轨迹其方向却趋于一致，基本沿着经济――政治――治理的方向。我国国家审计也不例外，从最初建立时重点是财政监察，侧重实现经济功能，到十六大后权力制约，朝侧重政治功能演进。当前，基于我国行政型体制的制度背景，将国家审计的功能定位为治理功能将有力于促进有效政府的建立，实现公共利益最大化。 　　【关键词】国家审计；审计功能；演进 　　一、研究的背景及问题的提出 　　最高审计机关国际组织《2011-2016战略计划》指出：“最高审计机关的核心价值在于帮助政府改善业绩、提高透明度、强化公共责任、保持可靠性和揭露腐败，以及帮助那些接受和使用公共资源的机构或个人提高效率和效果。”从此核心价值可以看出，国家审计机关身负重望。最高审计机关国际组织对审计机关的核心价值定位与世界各国政府的治理理念不断更新密切相关，随着责任性、透明性、法治、高效等政府新理念普遍为政府和公众所接受，国家审计的功能也在不断演进。 　　审计从英文“audit”一词来看，它来自拉丁文“aduire”，原意是“倾听、旁听、查账”。所以最早人们对审计的认识就是审核检查会计账目，即查账，但审计的含义比查账的含义更广泛。我国审计界认为审计产生于加强经济监督的需要，1995年10月25日，由审计署办公厅、中国审计学会、审计署科研所和中国审计出版社四家单位发起的审计定义研讨会在山东省青岛市召开。会议邀请了审计界专家学者及各级审计机关有关领导参加，总结了历经10个月的审计定义研究成果，提出了一个简明的审计定义，即：“审计是独立检查会计账目，监督财政、财务收支真实、合法、效益的行为。”关于审计的起源，我国著名审计学家杨时展教授曾有过精辟的论述：“审计因受托责任的发生而发生，又因受托责任的发展而发展。”所谓受托责任即受托经济责任，它是财产管理制度发展到财产所有权与管理权分离后，在财产所有者和财产管理者间形成的一种委托――代理关系。审计，正源于财产所有者对其财产管理者的经济责任监督和审查的需要。 　　各国对国家审计的职能定位存在较大差异，同时国家审计的发展水平也不一样，由此国家审计发挥的功能也不相同。有的国家审计是政治竞争的工具，是在野党制衡执政党行政权力的利器，每到大选期间竞选党就拿审计报告中所披露的执政党经济政策及其执行中存在的问题加以放大，将审计查出了政府失灵和政治腐败的丑闻频频曝光，加以审计报告中的数据资料作为把柄质询执政党，以图给自己在大选中“加分”；有的国家审计与司法监督结合在一起，将审计查出的问题直接进入司法程序，以维护政府清廉的形象，同时通过审计进行市场规范与引导，让其作为政府经济政策的论证者和代言人；有的以审计作为民主的象征，标榜有了审计使纳税人有了监督政府的管道，有了经济的公正和道义，政府不能为所欲为；有的则将审计作为政府宏观与中观经济管理的工具，以清除经济发展中的矛盾和问题，保证国家经济安全与稳定。任何一个国家的国家审计体制都是基于其基本国情，在综合各个因素的基础上形成并建立起来的。立法机关的“外部”审计监督和政府序列的“内部”审计监督都属于国家审计的范畴，他们各自承担的任务不同，在政治制度框架中发挥着不同的功能。 　　二、国家审计功能的演进轨迹 　　（一）建立期：经济功能 　　1866年6月英国议会通过了《国库和审计部法案》，标志着现代国家审计制度的建立。1921年6月美国总统哈丁签署了国会提出的《预算与会计法案》，根据该法案，在国会之下，设置了独立的国家审计机构――会计总署，美国历史上第一次有了一个独立于行政部门并具有审计行政部门财政行为职责的组织。不管是英国还是美国，国家审计成立之初最主要的还是针对政府的经济职能进行监督，国家审计的主要功能是经济功能，为了促进政府财政的真实、合法，与国家财政紧紧相连。19世纪中晚期至20世纪初，西方主要资本主义国家相继走上了城市化、工业化的道路，资本主义自由竞争阶段向垄断阶段过渡。与此同时，行政领域仍然是政党分肥的沃土，社会公共利益成了无人守卫的空门，通过国家审计对预算进行监督，国家审计对财政制度的贡献不可小视。 　　美国的国家审计制度是世界各国效仿的对象，但是在美国国家审计制度建立之前，美国国家财政同样经历了效率低下，管理混乱的时期。美国在十九世纪末，也就是“进步时代”，是美国现代财政制度的成型期。在此之前，美国财政制度既杂乱又低效，藏污纳垢，完全不对民众负责。就收入而言，税种极多，凡是想像得出的名目都可用来向民众征税，就支出而言，还没有现代意义上的预算。每一个政府部门自己争取资金，自己掌控开支。一