土地征收行政诉讼的困境与出路.docVIP

土地征收行政诉讼的困境与出路 　　摘 要 我国已将土地征收纳入司法审查范畴，但是现有土地征收行政诉讼面临着提起时机滞后、目的合法性审查缺失和土地权利人赢了诉讼、输了土地等诸多困境。这些困境妨碍了司法审查应有职能的充分实现。完善土地征收程序、引入土地征收目的合法性审查制度和诉讼中停止土地征收行为制度等成为土地征收行政诉讼走出困境的可能路径。 　　关键词 土地征收 司法审查 公共利益 　　基金项目：本文为陕西省教育厅专项科研计划项目《陕西省农村土地纠纷消解法律机制研究》（项目编号：2010JK334）的阶段性成果。 　　作者简介：彭立峰，博士，西北政法大学副教授，硕士生导师，研究方向：经济法学。 　　中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）11-127-02 　　将土地征收纳入司法审查范畴，有利于监督行政机关依法征收土地，有利于保护土地权利人的合法权益，推动土地征收的法治化进程。但是现行土地征收行政诉讼过程中存在的某些困境，在一定程度上制约着该项制度充分发挥作用。 　　一、土地征收行政诉讼的困境 　　（一）土地征收行政诉讼的滞后提起 　　诸多案例表明，土地征收行政诉讼往往是在土地已被征收、甚至地上建筑都已经完工时才提起。土地权利人起诉的滞后有其制度根源。在我国，任何建设项目要征收土地，首先要向人民政府土地行政主管部门（以下简称地政部门）提出用地申请。地政部门受理审查后，报同级人民政府审核。审核同意后，报上一级地政部门审查。经审查符合要求的，报同级人民政府审核。审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府。整个土地征收决策均是行政机关的单方行为，土地权利人没有任何知悉或参与的机会。土地征收方案获得批准之后，征收机关应依法发布征地公告。依据《征用土地公告办法》，关于征地决定本身，征地公告只载明征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途，既不说明行政机关做出征地决定的依据、理由和程序，也没有为土地权利人提供质疑土地征收合法性的机会和渠道。土地征收公告成为只是让土地权利人在规定时间到指定地点办理手续的“通知”。在现有制度框架内，土地权利人在土地征收实施前无从判断土地征收的合法性，没有机会表达对土地征收合法性的质疑，难以适时提起行政诉讼。 　　该制度提高了土地征收的便捷和高效，加速了我国城镇化进程，推动了我国经济增长。但是，它不仅放任了某些本不该被征收的土地被征收，导致土地权利人的合法权益遭受不法侵害，而且错失了从源头解决土地征收争议的最佳时机，积聚和激化了征收机关、建设单位与土地权利人之间的矛盾，埋下了社会不稳定的因素。 　　（二）目的合法性审查制度的缺失 　　公共利益目的是世界主要国家土地征收制度的基本要件之一，它为土地征收法律制度提供合法性基础。例如日本宪法规定：“要通过法律规范财产权的内容，使其适合公共福利的需要”，“通过合理的补偿，可以将私有财产用于公共需要。”美国联邦宪法第5条修正案规定：“非以正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征收私有财产供公共使用。”在土地征收实施之前，美国的土地权利人可以对土地征收行为的目的合法性提出质疑，并有权提出司法挑战迫使政府放弃土地征收行为。 　　《中华人民共和国宪法》第10条和《中华人民共和国土地管理法》第2条均规定，“国家为了公共利益的需要，可依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。这就明确规定了满足公共利益的需要是我国土地征收的唯一合法目的。遗憾的是，行政机关征收土地时将“公共利益的需要”泛化为“建设项目”，而土地征收行政诉讼中，法院重点审查土地征收补偿额的确定，在有意无意之间忽略对土地征收目的合法性的审查。这导致我国大量征收的土地并未用于满足公共利益的需要。据16个省的国土资源部门对2000--2001年各类建设用地的调查，目前的征地项目早已远远超出严格意义上的公共利益的需要，不仅包括交通、能源、水利等基础设施项目（52%），经济适用房及市政公用设施等（12%），还包括工商业和房地产等经营项目（22%）。 　　（三）土地权利人赢了诉讼，输了土地的尴尬结局 　　在土地征收行政诉讼中，土地权利人很可能最终落入赢了诉讼、输了土地的尴尬境地。例如纪学银等32户村民不服某市人民政府征收土地批复一案，法官们认为该市人民政府的土地征收行为违反法定程序，但鉴于土地已被占用、地上建筑已经建成并正式营业的现实，最终判决该具体行政行为违法并责令被告采取相应的补救措施。 表面上看，土地权利人似乎是这一诉讼的赢家，但是他们永久性地丧失了原不应丧失的土地权利。该判决完全符合《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的规定，但是它一方面使违法的土地征收行为成为不可更改的现实，事实上放任了行政机关滥用土地征收权；另一方面它只