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政府权力市场化的经济法规制 　　摘要：政府是经济发展和社会运行的调控者和参与者。政府权力的行使是实现民生和发展目标的重要路径，但存在自利属性和权力市场化倾向，主要表现为投资行为的越位、经济角色的错位、公共产品供给的缺位。这些问题产生的主要根源是制度供给不力或不足，使政府较容易利用掌握的公共行政权力谋取利益。经济法因其法益目标和干预手段的特殊性，天然地具有对权力行为进行调适的能力。故而，在考量和整合多重利益范畴的基础上，构建完善的经济法规制策略，是克服政府权力市场化的可行路径。 　　关键词：政府权力；社会整体利益；经济法规制 　　中图分类号：DF41 文献标识码：A DOI：10.3969/i.issn.1001—2397.2013.02.12 　　一、政府权力市场化与公共价值选择的偏差 　　在现代社会，国家（政府）毋庸置疑负有推动社会整体发展之职责。在民生和发展这一双重目标之下，政府的利益结构发生非均衡变化，改变了政府权力行使的路径。虽然对政府行为的形式和职能范围仍存争论，但对“政府在经济中的重要作用却有着广泛的共识”，即政府是经济发展与社会运行的参与者和调控者。基于发展自主权和主动权的增进，在《宪法》规定的“充分发挥地方的主动性、积极性”原则之下，政府对辖区内经济发展的市场化转型和社会民生的持续化推进予以调控：一方面，向社会提供公共物品，促进经济发展；另一方面，利用国家赋予的职权对社会实施管理。如市场失灵一样，政府也并非完美的治理系统，“对于社会中的每一个行业来说，政府（政府的机构和权威）都既是一种潜在的资源，也是一种潜在的威胁。”由此引申出以下观点：政府权力的行使可能会产生非预期的结果，因为有谋求自身利益最大化的经济性，一定程度上会出现政府权力的市场化。 　　具体而言，目前我国政府权力市场化的倾向表现为：（1）“越俎代庖”——政府投资行为的越位。在我国产业结构调整的过程中，政府出于效率的考虑，偏好超越其管理权限而替代市场。随着政府经济能动性的提高，在保障公共利益的名义下，某些地区通过改变交易规则或进行产权控制，对市场资源配置进行干预。如近年来，在转变经济增长方式、实现可持续发展等理念的号召下，政府在风电、LED等产业尤其是新兴产业的发展中“越位”，由“引导者”变成了“主导者”，造成产能不合理扩张与过剩。政府漠视市场的基础性调节和修复功能，对经济机体横向行为的纵向化干预割断了经济体的自由交易，政府权力的滥用也难免导致基础建设浪费、地方保护主义及市场分割不均衡等问题出现。（2）“不该为而为”——政府经济角色的错位。政府作为管理者和参与者进入市场，在客观上为政府职能错位提供了便利。政府权力资源的不断拓延，使其能够将未剥离出去的企业或社会中介组织承担的职责与公共服务职能合二为一，政府与市场的粘合性增强；同时，被扭曲的财政体制使中央与地方的利益分化日趋明显。在实际生活中，诸如越权立法、恶性竞争的税收优惠和土地流转政策等政府乱作为现象屡屡发生。尤其是在国有经济领域，虽然国有企业的营业收入增长较快，上缴税金增幅较大，但国有资产管理中政企不分、政资不分的难题仍然未能得到根本解决。“政府企业化”的泛化运用导致政府及其控制的国有企业挤压了民营企业的生存空间，市场公平也在这种机制中被严重剥蚀。权力在此失去了增进社会福利的应然意蕴，强权与特权严重集结，甚至形成利益共同体，以攫取更多的资源和利益。这种权利与权力的非均衡分配，意味着个人权益很难由预期可得利益转化为实然利益。（3）“应为而不为”——政府公共产品供给的缺位。政府对增进社会公共利益具有较弱的自发性，在公共政策运行的领域缺乏偏好度，民生的保障湮没在财富增加的发展之中。例如，倾斜性保护机制的缺失，使部分群体的利益未得到充分保护，某些政府部门过度注重可量化经济指数的提高，忽略社会发展中贫富差距扩大、整体福利减少的问题，弱势群体的政治权利与经济权利没有得到应有的重视和保护，如农民的土地权益、社会保障水平屡屡被边缘化。在主体多元、利益分化的现代社会中，不同社会主体之间在组织能力及维护自身利益的机会方面差别极大，因此，政府的权力运行必须对资源占有、能力禀赋、环境因素等予以非对称性调节，以避免市场自由异化为实质不公平。 　　这些问题产生的根源可以被概括为制度供给和偏好选择两个方面。一方面，规制政府权力行使的制度供给不足或不力。我国经济是以公有制为基础的、由计划经济转变而来的市场经济，政府通过运用公共资源的配置权行使着管理职能，在这个过程中，公共权力并没有与市场利益完全分割，而是渗透到市场运行的各个环节，造成权力行使的市场化倾向。“没有约束，国家就是暴政。”政府权力在运作过程中需要有效的监督机制来防范权力被滥用，并约束主体的行为选择。但政府经济行为的监督机制和相关制度严重缺位，较容易将其掌握