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地方政府治理的内涵、特征与绩效评估纬度构建 　　内容摘要：地方政府承担了大量的地方性公共服务供给，其治理水平不仅影响地方公众的生活质量，同时也影响地方公众对政府的信任、和谐社会建设与社会稳定。本文在界定地方政府治理内涵与基本特征的基础上，以公共服务为例，从结果和过程两个纬度提出评估地方政府治理绩效的基本框架，并对其应用前景进行了展望。 　　关键词：地方政府 公共服务 治理 绩效评估 　　引言 　　地方政府承担着大量地方性公共事务管理和公共产品供给职能，如交通、公共安全、消防、教育、公共卫生、医疗保健、供水、供电等。地方政府的职能定位在本质上要求地方政府治理应加强公共服务职能、建立多中心的治理结构、提高地方治理的效率等。可以说，地方政府治理绩效不仅影响地方公共服务的供给水平和质量，同时影响地方公众的生活质量、地方公众对政府的信任、和谐社会建设与社会稳定。因此，加强地方政府治理绩效的评估对于提高地方政府治理能力，改善公共服务质量，提高地方政府治理绩效具有重要的理论与现实意义。 　　到目前为止，我国在公共部门的绩效评估方面，主要集中政府目标、政府网站及一些职能部门工作绩效与公共服务的评价，对于地方政府治理绩效评估的研究还比较少。倪星（2007）指出在我国绩效评估中存在地方治理过程与绩效评估脱节、对绩效评估的整体设计和系统过程考察不够、多种方法的应用尚欠整合、缺乏原创性研究等问题。 　　地方政府治理的内涵与基本特征 　　（一）地方政府治理的内涵 　　自从1989年世界银行正式使用“治理危机”以来，治理一词频繁出现在行政学、政治学和管理学等学科领域，但是对于治理内涵的界定目前还是模糊且不统一的。例如，Kooiman（2003）认为治理旨在解释社会问题或创造社会机会，建立一套社会规则，为管理活动建立一套标准。我国学者毛寿龙（1998）认为治理是指政府对公共事务管理过程不直接介入，掌舵而不是划桨。俞可平（2001）认为治理是指在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。尚虎平（2009）把政府治理界定为：“在一个既定的范围内政府与市场、第三部门、公民社会实现合作、协调，以达到合理分配资源、适当处置各种利益、圆满处理各种关系，从而满足公众需要的一种新型的政府与市场、政府与第三部门、政府与公民社会的多重伙伴关系”。杨雪冬（2008）指出治理关注的是权力如何行使，并指出从全球到国家，再到地方以及社区都可以发生治理现象，涉及国家、私人部门以及公民社会等众多主体。民主、法治、透明、责任、服务、公平、效率、有竞争力等被认为是治理的基本准则。 　　对于地方治理，郑志龙（2009）指出地方治理意味着政府与公民社会之间的互动更为频繁，治理关系也更为复杂。英国学者Bovaird和Loeffler（2007）对把地方治理的定义为：“为了影响公共政策的结果，地方利益相关者相互作用的方式”。地方治理已不仅仅是政府自己的事情，而是更多的征求相关利益者的意见基础上形成的协商管理地方公共事务的民主过程。正如Bovarid（2004）所指出的地方政府治理不再仅在政府内部寻找好的管理模式，而是追求外部利益相关者认可价值的管理模式。鉴于此，本文认为地方治理是地方政府在充分尊重公众及其它利益相关者意见的基础上，进行地方性决策、实施地方事务管理、提供地方公共服务的过程。 　　（二）地方政府治理的基本特征 　　1.地方政府治理的主体具有多元性。随着经济社会的发展，复杂的地方公共事务仅凭借公共机构难以解决，需要借助非政治的力量。因此，地方政府治理的主体具有多元性，除地方政府外，还包括社会公共机构、公众、企业、第三组织等。 　　2.地方政府治理的内容具有复杂性。凡是与地方政府有关的事务都在其治理范围之内，如地方公共服务供给、经济增长、地区稳定、相邻地区协调等。并且在不同国家的不同时期，地方政府治理的内容可能具有一些差异。 　　3.地方政府治理要求具有回应性。地方政府治理要达到共建和谐社会的目标，在客观上要求应具有回应性，及时了解、回应公众多样化的需求。一个具有回应性的政府，应具有透明性、责任性、效率性和公平性等基本特征。 　　4.地方政府治理的保障是法治。治理下的地方政府是法治政府，这就要求任何地方政府依法行事，其各个部门各司其职，在法律规定的范围内履行公共服务职责，维护公众的合法权益。 　　地方政府治理绩效评价的指标体系构建―以公共服务为例 　　地方政府治理绩效是指各级地方政府在管理社会公共事务、提供公共服务过程中所取得的成绩和效益。地方政府治理绩效评估，就是根据治理的目标、采用科学的方法，对各级地方政府治理的绩效进行测量、考核，反映其工作的实际效果，从而奖优罚劣，促进政府改进工作，提升管理效率和服务质量（倪星，2007）。 　　对于地方政