《001控制性详细规划分层式弹性控制方法探讨》.pdf

控制性详细规划分层式弹性控制方法探讨 刘 达 王海琴 【摘要】通过探讨我国传统的控制性详细规划存在的各种问题及其与新的《城乡规划法》之间的 冲突分析，并在总结控规各方面控制内容与内涵要求的基础上，提出基于分层式弹性控制的“新控规”模 式，并较为详细地论述了其主要构成与控制方式。 【关键词】控制性详细规划；弹性控制；分层 引言 当前我国正处于快速城市化时期，城市建设速度日益加快，城市建设总量不断加大， 于2008 年1 月颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》），对 于控制性详细规划（以下简称“控规”）提出了更高编制要求与修改条件，传统的控规编制 技术由于控制体系僵化已经不能适应《城乡规划法》和快速城市化实际情况的要求。本文 通过对目前典型城市控规编制以及实施过程中的突破创新方法的整合归类，探讨新型控规 编制中的分层控制体系的构成与效果。 1．新形势下控规的新要求 1.1 控规调整严格化 《城乡规划法》和《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》（2011 ）对控规及其调整 程序已作出详细、明确和严格的规定，即经批准后的控制性详细规划具有法定效力，任何 单位和个人不得随意修改；确需修改的，应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内 利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改 方案。 这一系列的法律法规的约束，在充分肯定控规对于城市发展积极作用的同时也使得控 规对于城市发展的指导控制效率大大降低，从而在一些地方出现了对于控规“编而不用” [1] “编而不批” 的违规现象。 1.2 控规公示高要求 在之前使用的《城市规划法》中，对于规划方案公示的细节没有提出十分明确的要求 而在《城乡规划法》中明确规定在城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规 划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时 间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料 中附具意见采纳情况及理由。同时《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》（2011 ）中又 更加明确控规公示应通过政府信息网站以及当地主要新闻媒体等便于公众知晓的方式公 布。 控规公示时间与方式的确定化、严格化，保证了市民对于城市规划中公众参与与公众 监督权力的发挥，同时也使得最终实施的控规更加具有科学性，更容易被接受从而顺利实 施。 1.3 鼓励控规创新，引入新技术增强控规的科学性 各个城市规划相关法律法规都明确提出“鼓励采用先进的科学技术，增强城乡规划的 科学性，提高城乡规划实施及监督管理的效能”。这也成为全国很多城市结合自身实际情况 对控规的编制、实施以及修改等方面进行积极探索，在充分保证控规严肃性的基础上使其 更加灵活，从而适应快速城市化实际需求的保障。 《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》（2011 ）中就明确提出在编制大城市和特大 城市的控制性详细规划时，可以根据本地实际情况，结合城市空间布局、规划管理要求， 以及社区边界、城乡建设要求等，将建设地区划分为若干规划控制单元，组织编制单元规 划。这一条款的出台从政策上面肯定了现在诸如广州、武汉、宁波、上海、南京等城市根 据自身实际情况对本市的控制性详细规划采取的分层式控制引导体系的方法。 2．传统控规存在的问题 2.1 传统控规的高调整率不能适应城市的发展速度 传统控规的高调整率主要是由两个方面造成的，第一是传统控规在编制过程中的个人 [2] 化、即时化和确定化与未来城市实际发展决策的集体化、动态化和不确定化之间的矛盾 ； 第二是传统控规控制体系刚性有余而弹性不足，对于城市发展速度把握不足且由于市场经 济模式下城市发展本身具有不确定性，使得控规不能适应城市的发展速度，控规的各项既 定指标不符合城市发展实际情况，甚至有一些城市的控规刚编制完成就面临修编的尴尬境 地。 2.2 控规编制的分散状况与城市全局统一协调发展之间的冲突 传统控规的编制具有较大的机械性，相对于城市发展表现出较大的被动，往往是城市发 展到哪里才开始编制相应地区的控规，造成控规成果缺乏整体性，使得关系到城市全局发 展关键的设施在用地上得不到很好的落实，从而影响了城市的健康发展。《城乡规划法》中