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公共项目公私合作的退出机制研究 　　摘要：公私合作融资模式的出现解决了政府在公共项目建设方面的资金短缺、经营管理效率低下的问题，通过政府的宏观管理，在财政资金少投入的情况下实现基础设施的有效供给。但是，在整个项目生命周期中的不确定性（如不可抗力）却无法利用评估技术来提前预测、预防，因此在公私合作背景下风险投资的退出机制建设是一个非常重要的问题。文章立足于国内公共项目公私合作现有的退出机制，通过对国外相对成熟的模式进行借鉴研究，以期提升我国公私合作退出机制的成熟度。 　　关键词：公共项目；公私合作；退出机制 　　公私合作关系（PPP）俗称私人融资计划（PFI），是指公共部门以长期合同方式从私人部门购买公共服务、实现公共投资的一种安排，官方称其为法人招标。这种公共服务一般由固定资产提供，合同期限通常为15～30年。随着中国社会进入快速发展时期，收益率高或收益率不高但收益稳定的项目吸引了大量外资和民间资本。但是，随着公私合作在中国的逐步进入广泛应用时期，由于项目公司（SPV）牵扯到政府和私人两个投资主体，其复杂性必然高于由单一主体组成的项目公司。在这样的背景下，如果政府（公共部门）终止合同，SPV将面临巨大损失，这时势必要考虑私人部门能否退出、如何退出等重大问题。文章针对这种情况对国外公私合作中风险投资退出进行借鉴研究，分类考查了国外在这方面的经验。 　　一、国外的风险投资退出机制 　　公私合作模式下，政府不再直接参与准公共基础设施项目的运作，而成为投资与建设的“裁判员”和游戏规则的制定者，通过规范项目投资者的行为，提高企业的管理和效率，建立以市场为核心的多向决策机制、多维的相互制约和平衡机制，及早实现基础设施的正外部性与公益性目标。但由于公共项目一般是带有公益性质的非盈利性项目，且建设周期长，合作期限至少20年以上，较长的甚至有50年，所以相较于一般风险投资的退出机制，公共项目公私合作的投资退出机制更复杂。 　　公共项目一般是大型项目的建设，具有建设周期长、不可预见性因素多等特征。因此，即便完善了项目实施中的财政补偿，SPV（项目公司）仍然可能面临破产风险。在这样的背景下，如果政府（公共部门）终止合同，则必然面临巨大损失。国外公私合作机制起源较早，成熟度较高，对此背景下的私人部门能否退出、如何退出有着较为完善的经验及研究。下面对国外公私合作退出机制进行借鉴研究。 　　1.SPV再融资 　　在公私合作的合同期限内，确因不可抗拒性因素引起公私合作合同的中止，政府需要退出项目，在这样的情况下，英国、美国等国家允许此项目进行再融资，允许SPV通过配股、增发和发行可转换债券等方式在证券市场上进行融资，将风险引入证券市场打散，进行项目风险的转移。 　　这种方式的优点是将项目风险分散至较大范围，公共项目的公益性不会受太大影响，使资金迅速聚集进行后续建设和维护。但是，再融资的方式需要将项目引入债券市场，手续相对繁琐，且项目风险承担受众者范围较广。 　　2.债务重组 　　债务重组又称债务重整，是指债权人在债务人发生财务困难情况下，债权人按照其与债务人达成的协议或法院的裁定做出让步的事项。国外很多国家会在终止公私合作项目合同的同时进行债务重组，以此退出合作项目。 　　债务重组的优点在于将风险内部消化，并未转移到第三方。缺点是投资主体利益受损，容易引起债务纠纷，且如果政府是投资主体，将面临未来财政赤字变大的问题。 　　3. 协议转让 　　在政府提出终止公私合作合同的条件下，如果私人方也想放弃此项目，可以通过协议转让的方式将项目整体移交第三方，由第三方按照合理的转让价格出资收购项目，这种协议转让的方式作为公共项目公私合作退出机制的重要组成部分，在国外很多国家被广泛应用。 　　这种方式的优点在于操作简单，只要存在愿意收购项目的第三方，就可以将项目进行整体移交，保证了项目的后续建设进度不受太大的影响。缺点在于项目经第三方接手，有可能演变为营利性项目，公共项目的公益性会受一定的影响。 　　4.其他方式 　　破产清算、收购与兼并等都可作为风险投资的退出方式。但是，有些国家，如日本，因SPV破产风险较大，所以法律不允许这样做。 　　二、国外SPV退出机制对我国的影响 　　1.公私合作在我国的发展 　　从20世纪80年代起，我国项目融资引入BOT形式，在电力、收费公路、部分水厂项目、垃圾和污水处理、公共交通运输等基础设施领域研究并应用，收益率高或收益率不高但收益稳定的BOT项目吸引了大量外资和民间资本。但从国家公布的固定资产投资占比上看，仍是财政资金为主导且占绝对控制地位。 　　2000年后，公私合作机制才被正式引入我国。国务院于 2004 年颁布的《关于投资体制改革的决定》指出，应“按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国