cee_1229_国环境监管体制改革研究.pdf

公共政策评论 2008 年 11 月 25 日 关注与研究领域 1 马英娟 中国经济体制改革研究会公共政策研究部 高级研究员 1991 年毕业于河北大学法律系，获法学学士学位，同年留校任 教； 2006 年毕业于中国社会科学院研究生院法学系，获法学博士学 位；现任上海师范大学法政学院副教授。 兼任中国法学会宪法学研究会理事、中国法学会行政法学研究会 理事、中国人民大学比较行政法研究所研究员、河北省政府法制 专家咨询委员会成员、上海金融与法律研究院研究员等。 主要研究领域为宪法、行政法与政府监管。出版专著《政府监管 机构研究》（北京大学出版社，2007），发表论文二十余篇。 2 大部制改革与监管组织再造∗ ——以监管权配置为中心的探讨 马英娟 [摘 要] 面对监管权分散所带来的种种弊端，整合相关主管机关的职责范 围，推行大部制改革，应该是最有效率的权力配置模式。但是，大部制改革需 要一定的制度条件作为支撑。本文认为，中国在推行大部制改革的同时，更重 要也更急迫的应该是，在现有监管机构间建立有效的沟通协调机制，促进监管 机构间的合作；同时，应正确处理大部制与独立监管的关系，通过法律机制确 保部内监管机构独立监管职能的发挥，从而实现转变政府职能、提高政府绩效 的改革目的。 “探索实行职能有机统一的大部门体制”是2008年启动的第六次机构改革 的重要内容。根据十一届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革方案》， 这次改革涉及多个领域监管权的重新配置，包括：组建交通运输部，统一行使 原分属于交通部、中国民用航空总局、建设部和国家邮政局的运输监管权；国 家食品药品监督管理局并入卫生部，由卫生部统一领导食品、医疗、药品的监 管工作；组建工业和信息化部，整合国家发展和改革委员会、国防科学技术工 业委员会、信息产业部和国务院信息化工作办公室的行业管理职责；设立国家 能源委员会，组建国家能源局，承担能源管理职责；国家环保总局升格为环保 ∗基金项目：2007 年司法部国家法治与法学理论研究项目“中国环境监管体制改革研究”（编号 07SFB3007)；上海市教委重点学科建设项目（编号J50406 ）。 3 部等。这些改革举措对于理顺部门职责关系、提高政府监管绩效无疑具有非常 重要的意义。 但是，我们同时必须清醒地认识到，大部制改革不是政府部门简单的合 并，而是一项复杂的系统工程。在改革过程中，能否正确认识大部制改革的背 景和制度条件？能否妥善解决此次改革未涉及领域的监管职能交叉、重复问 题？能否正确处理大部制与独立监管的关系？都会影响这次改革的成效。本文 结合中国具体国情，试图从理论与实践结合的角度对上述问题进行分析。 一、监管权的分散配置与机构整合的必要性 近年来，随着经济体制改革与行政管理体制改革的不断推进，中国政府的 经济职能发生了重大转变，逐步由原来的直接控制经济转向宏观调控和市场监 管，证监会、保监会、电监会、银监会等一系列监管机构相继