【专题二】住房政策中的政策异变政策领导力与政策领导权解读.pptVIP

【专题二】住房政策中的政策异变、政策领导力与政策领导权 【专题二/1】 “政策异变”及其解读：以住房政策为例 【摘要】“政策异变”是指政策制定及实施后目标的逆向运行、功能的整体失效及价值的内在分离。它是转型期特定体制环境下政策主客体间及其系统内外交互作用的产物，是政府政策领导力不可持续及其公共服务异位与缺位的表征。文章以我国城市土地政策为研究对象，揭示“政策异变”的缘起、含义、类型、特征及实质；最后，以住房为个案，分析其运行及对策。 一、“政策异变”的含义、类型、特征及实质 二、“政策异变”的缘起：以我国住房政策为例 三、“政策异变”的运行分析：以住房为个案 四、结论 一、 “政策异变”的含义、类型、特征及实质 美国著名的科学社会学家拉里?劳丹(Larry Laudan)说过，经验问题易于说明，但难于定义。为便于分析，可以把“政策异变”概括为：政策制定及实施后目标的逆向运行、功能的整体失效及价值的内在分离。与政策失灵、政策失效相比，“政策异变”除了目标的逆向运行这一外在表征外，更主要的体现在系统的整体失效与价值的内在分离这两个深层表征之中。这里，依目标、功能、价值各要素之异变的“轻重”和“地位”的不同，“政策异变”分为目标异变、功能异变、价值异变三种类型。不过，现实中，人们注意的往往只是目标异变这一表现形式。必须指出的是，单一的、直观的、外在的目标异变、功能异变或价值异变并不导致“政策异变”。换句话说，政策的制定与实施过程包含一定程度的目标异变、功能异变或价值异变。因此，一般的决策修正总是贯穿于整个政策过程。但是，当目标、功能、价值各要素的异变积累到一定程度并突破政策自身某一临界点的时候，必然导致“政策异变”。此时，沉重的追踪决策（再决策）代替一般的决策修正，并显现非零起点、回溯分析、双重优化、心理效应等不同于一般决策的特性。 一般地看，“政策异变”有三个显著的特征：（1）反向性。指政策目标的逆向运行及系统整体的偏离态势。（2）异质性。主要指公共利益的扭曲变形与社会价值的分裂、碎片化。（3）反超性。指政策异变一旦发生，即显示其相对独立的“品格”及超强的反向、叠加功能。 从某种意义上说，“政策异变”是转型期特定体制环境下政策主客体间及系统内外交互作用的产物。其中，政策制作主体价值理念的偏差、政策决策目标界定的不明确与政策运行实际过程的变化是“政策异变”产生的主要成因。尤其是政策制作主体，从政策的制定者、实施者到监督者，任何一个层级的政策制作主体价值理念的有意无意的脱变，都内在地隐含了“政策异变”。进一步说，政府行为及其政策本身提供了过程变化的一种基本成分与诱发因素。正因如此，“政策异变”常被视为一种“公开”的、“合法”的、“静静”的裂变，所集中体现的必然是政策的副作用而非其正面的同化功能。 与一般意义上的政策失败不同，“政策异变”所带来的副作用具有更持久的破坏力、更大的腐蚀性与更虚假的合目的性。不可否认，国家干预带来了效率，但与此同时，国家议事日程折射出强势集团的权力和政治的讨价还价而非公平与稳定两者纯正、无偏见的连接。另一方面，尽管这些副作用的影响并没有贯穿经济社会的始终，但对理解经济社会结构及其分离却起着越来越重要的作用。更有甚者，它们又产生了新的政策问题和政策机会[1]，从而使政策发展呈现为内容上的非连续和方法上的“欧斯曼”[2]状态。从终极意义上看，“政策异变”具有反政策（anti-policy）色彩。任其发展，必然导致政策信用危机乃至政府信任危机。 [1] David Adams， Craig Watkins and Michael White：Planning，Public Policy Property Markets，Blackwell，2005.p244 [2] 指政策问题上每解决一次就重新把这个问题提出来一次。——转引自恩格斯：“论住宅问题”，《马恩选集》第2卷，北京：人民出版社，1972，第522页。 二、“政策异变”的缘起：以我国住房政策为例 导致“政策异变”的原因很多。这里，以我国近年来的住房政策为例进行深入分析。从某种意义上看，正是高房价背后的“政策异变”造成了我国现阶段公共管理中的“不能承受之轻”。 （一）土地参与宏观调控政策的确立与运行——“政策异变”的历史“际遇”。在固定资产投资过快、土地市场混乱、粮食安全危机及财政货币政策有效性等问题背景下，我国自2003年底确立、运行了土地参与宏观调控政策。政府通过确立土地利用总体规划的法律地位，建立规范统一的土地交易市场，推动国土资源管理体制改革（省以下国土资源管理部门垂直管理）等手段创造性地运用土地调控宏观经济，取得了阶段性的成效。但土地供求矛盾依然尖锐、中央和