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公共利益概念公共管理学论文 编者按：本文从公共利益的历史考察；公共利益的基本要素；公共利益、政府利益、个人利益关系辨析这三方面阐述了公共利益的法理学，本文对公共利益的法理学的研究有指导意义。[摘要]公共利益的概念尽管历史久远，在现行法律文本中反复出现，在学界却是一个难以界定的概念。在众说纷纭的公共利益面前，提炼出公共利益的基本要素，揭示其与政府利益、个人利益的关系是准确把握公共利益的精义所在。 [关键词]公共利益；政府利益；个人利益 2004年以来，法学界对公共利益的关注可谓方兴未艾。究其原因，主要在以下3个方面：一是2004年3月十届全国人大三次会议通过了中国现行宪法的第4次修正案。该修正案加大对公民个人合法私有财产保护力度的同时，确定了个人利益、集体利益与公共利益关系的宪法原则，引发了学界对宪法文本中公共利益的诠释。二是宪法修改后，在对个人财产征收和征用过程中发生了一系列具有典型意义的严重侵犯公民财产权的事件。如江苏的“铁本事件”、湖南的“嘉禾事件”、北京的“野蛮拆迁”事件等等。这些社会实然层面暴露的问题，导致学界对如何从法律上界定公共利益作了进一步的思考与探究。三是物权法的制定过程中，学界满怀希望地提出了界定公共利益的迫切愿望，并作了有益的尝试。可是，千呼万唤始出来的《物权法》，以“物权法无法承受公共利益界定之重”回避了对公共利益的界定。现行法律对公共利益的“放任”有着难言之隐。因为公共利益自身极具抽象性、概括性和变动性，有着一张“普洛透斯似的脸”，而被称之为“不确定的法律概念”。然而，正确认识和理解公共利益对于法治建设的重要性是不言而喻的。“一切立法行为都必须基于公共利益，法律的正当性、权威性也都是建立在追求公共利益的前提下。可见，对公共利益内涵与外延的界定，不仅是一个抽象的理论问题，而且直接影响着相关法律制度的设计与司法实践的发展。”[1]因此，不能将公共利益作为一个筐，什么东西都可以往里装，对公共利益进行深入的研究，颇具理论和实践意义。一、公共利益的历史考察“公共利益这一概念是历史经验的载体，其核心意义既不是约定的，也不是任意的，而是植根于历史。”[2]公共利益的概念最早可追溯至公元前5~6世纪的古希腊时代。古希腊社会特殊的城邦制度造就了一种“整体国家观”，与整体国家观相联系的是具有整体性和一致性的公共利益，这种观念不仅长期贯穿于古希腊政治思想史，也影响到中世纪。古希腊的苏格拉底认为公共利益作为衡量统治正当性的一个标准，即真正的统治者追求的不是自己的利益，而是老百姓的利益。亚里士多德把国家看作是最高的社团，其目的是实现“最高的善”，这种“最高的善”在现实社会中的物化形式即为公共利益。基于此，公共利益就成为政体是否合法的标准：“依绝对公正的原则来判断，凡照顾到公共利益的各种政体就都是正当或正宗的政体；而那些只照顾统治者们的利益的政体就都是错误的政体或正宗政体的变态。”[3]中世纪的阿奎那根据基督教的启示对亚里士多德的政治学说作了修正，他认为公共利益就等于正义。“如果一个自由人的社会是为公共谋福利的统治者的治理之下，这种政治就是正义的，是适合自由人的。相反的，如果那个社会的一切设施服从于统治者的私人利益而不是服从公共福利，这就是政治上的倒行逆施，也就不是正义的了。”[4]近代意义上的公共利益是在近代资本主义与法治国家出现之后，“这种公共利益构建与实现在本质上是一种契约的过程，它以肯定私人的意思自治为前提，以承认私权为起点，在法律的框架内依照法律的程序，在各种不同利益博弈的基础上而形成。”[5]例如，卢梭就以公意指称公共利益，他认为公意永远是公正的，它只能着眼于公共利益。“唯有公意才能够按照国家的目的，即公共幸福，来指导国家的各种力量；因为，如果说个别利益的对立使得社会的建立成为必要，那末，就正是这些个别利益的一致才使得社会的建立成为可能。”[6]进入现代社会，“公共利益作为一种独立的利益形式日益凸现，公益问题成为人们共同关注的问题，诸如社会公德、群体利益(如消费者利益、劳动者利益)、自然资源与生态、环境与卫生保健、城乡公共设施、社会保险与社会救济、社会福利与优抚安置以及社会互助等等社会化带来的新的利益内容。”[7]学界对公共利益的研究日趋深入但也产生更多的争议，突出表现为公共利益是否具有独立性。边沁是否认公共利益独立性的代表人物之一。他认为公共利益并非是独立于个人利益的特殊利益，而是个人利益的总和。“共同体的利益是什么呢?是组成共同体的若干成员的利益的总和；不理解什么是个人利益，谈共同体的利益便毫无意义。”[8]哈耶克也认为：“自由社会的共同福利或公共利益的概念，决不可定义为所要达至的已知的特定结果的总和，而只能定义为一种抽象的秩序。”[9]他认为，秩序分为“自生自发的秩序”和“理性建构的秩序”