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公共危机公物利用及致害分析公共危机管理论文 一、公共危机中的公物利用界定 公物，一般指的是处于行政主体支配之下的直接服务于公共利益的财产，主要包括公众直接使用的财产（称为公众用公物或共用公物）以及供行政主体执行公务之用的财产（称为公务用公物，或行政用公物、行政财产）。一般探讨公物利用致害问题时，大都将公物的范围按以上标准进行划分，单独讨论公共用公物的致害问题。探讨公共危机中的公物利用致害问题将两者揉合在一起，即不分行政用公物与公众用公物，而是将公物作为一个整体概念进行探讨。另外，随着现代经济的发展与科学技术的进步，出现了一批需要纳入公物范畴的新型公物，如行政信息、无线电波、因特网等等。由于公共危机中的公物利用致害多指传统的公物利用致害，也即一般理论上的公物利用致害，故在此不讨论这些新型的公物利用致害问题。依据供公众利用的方式的不同，公物的利用通常可分为自由利用和许可利用： （1）公物的自由利用，是指在不妨害他人利用的情形下，任何人无需许可都可以以符合公物公用目的的方式对公物加以利用，而且，除非法律有特别规定，应依社会一般观念或者习惯进行利用，例如在免费公路上驾驶车辆、在免费公园里散步。 （2）公物的许可利用，是指公众对公物的利用需要得到相关管理机关的事前许可。前者如在特定路段对车辆实行的“单双号隔日通行”限制，虽为许可使用，但仍然符合道路用于通行这一惯常目的；后者如在公园举行商品展销活动，显然超出公园通用目的的范围。此外，根据使用者是否按照公务设置目的进行使用，可以将公物利用划分为普通利用与特别利用；依据同时使用公物的人数的不同，可以将公物利用分为公共利用与独占利用；以形成公物利用关系的法律行为的性质不同，公物利用可以划分为公法利用与私法利用。可以看出，公物利用的划分方式多种多样，相关理论也较混乱，且不同划分方式之间也存在着重合与缺陷。但给其加以限定“公共危机中的”之后，就“公共危机中的公物利用”，再按照以上的几种方式加以分类讨论，无疑会将问题复杂化。如发生地震灾害危机时，人们对于道路及广场的利用已经不是自由利用或者许可利用这些常态下讨论的公物利用方式所能局限的，它是一种特殊情况下的特殊利用。所以在本文中，只是就“公共危机中”的“公物利用”加以分析探讨，不再依据理论上的这些分类方式对其分别加以研究。 由于公共危机都是来势凶猛，给社会造成强大冲击，给民众的生命和财产造成巨大损失，而在危机的巨大灾难性面前，个人的力量显得微不足道，无法与之抗衡；另一边，政府掌握着大量的资源，享有制度安排和制度实施的合法权力，拥有层级化、组织化、专业化的政府组织体系及法律授予的合法强制权力。因此，发生公共危机后，社会的正常法律秩序、生活秩序及生产经营秩序往往都会被打乱，或者为了战胜危机而被迫进入紧急状态，这时，政府的介入是必要并且必须的，于是公共危机中的公物利用就产生了。公共危机中的公物利用，并不单单指发生公共危机时的公物利用，还包括公共危机发生后，在恢复秩序阶段及重建阶段所发生的公物利用问题。这里，我们对“公共危机中”一词的含义作出扩大解释。因此，公共危机中的公物利用指的是在公共危机发生之时及危机发生后的恢复秩序阶段和重建阶段中，受到公共危机危害的民众对特定范围的公物的特殊利用。 二、公共危机中的公物利用存在的问题 通过对我国目前公共危机中的公物利用的举例以及数据、材料的学习，不难看出其特点及存在的问题。我国公共危机中的公物利用现状的特点，同时也是存在的问题主要有以下四个方面： 1、公共危机中的公物利用主要涉及的还是暂住房、安置点、医疗卫生点等建筑设施的利用。目前我国公共危机中的公物利用的“公物”范围主要是广场、体育设施、学校、医院或护养院、车站与铁路、广播设施等等。其中大部分是作为灾民安置点，即提供暂住地点而利用；其次是作为医疗卫生机构公用。灾后，为了解决灾民的居住问题，政府在启动应急预案后，会将相关范围内的广场、学校、体育馆等公共设施开辟为临时安置点，提供居住。同时，附近的医院、护养院等医疗服务设施均承担灾后救治及灾后疫情控制的职能。 2、公共危机中的公物利用管理混乱，对公物利用的紧迫性、临时性导致利用不当、管理混乱的情况时有发生。公共危机的突发性，灾后抢救、安置灾民的紧迫性，人力、物力的匮乏都是导致危机公物利用管理混乱的原因。而管理的混乱就容易滋生利用不当致害等问题，这是公共危机中的公物利用致害的原因之一。 3、危机情况下的公物利用大都趋于饱和，甚至过度。由于公共危机破坏性强，受灾范围大都比较大，受灾人数多，灾情严重，需要抢救、安置的灾民人数大，并且需要对所有受灾地区的灾后疾病疫情进行防治、控制工作等等。在较短的时间内，解决以上一系列问题，对人力、物力都是极大的挑