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《保守国家秘密法》修改述评 周汉华 摘 要 本文对保密法修改的几个重大问题进行了系统阐述。作者提出，公开与保密不可分割，本次保密 法修改确立了公开优先的原则，等于隐含确认了公开是原则、保密是例外；保密行政管理部门应该准确定位， 主要承担决策与监督职能，不应沦为一般的行政执法部门；本次保密法修改的缺憾在于未能在决策权的统一和 充实保密行政管理部门的监督手段方面有更多的制度创新。 关键词 保密法修改；公开与保密；职能定位；决策与监督 作者周汉华，法学博士，中国社会科学院法学研究所研究员。 保密法修改经过全国人大常委会三次审议，于2010年4月29日顺利通过。保密法修订工作虽 然暂时告一段落，但保密工作不会结束，保密法适用更是即将重新开始。本文结合这次保密法修 改，对几个重大问题谈些自己的看法，希望能够为准确认识和适用保密法提供一些有益的参考。 一、保密与公开的关系 如何处理保密与公开的关系，是保密法修改过程中的核心问题，也可以说是整个制度的基石。 具体而言，有两个问题需要回答：第一，保密与公开是否有关系？第二，两者之间是什么关系？ 对于第一个问题，看起来似乎有些多余，因为从来没有人公开否认过两者之间的紧密联系。但 是，由于受历史传统、现实国情、部门管理体制与部门法划分等因素的影响，以前的实践中两者实 质上是一直分割的。不但很长一段时间里一直重保密、轻公开，导致两者之间的发展极不平衡，一 条腿长、一条腿短，而且实际保密管理工作中也很少从公开角度思考保密制度的完善，最后导致定 密过多、过滥，影响了保密工作的实效。[1]同样，政《府信息公开条例》 （以下简称为 “公开条例”） 2008年5月1日实施之后，因为缺少保密制度的支持，实施面临较大的困难，保密经常成为某些政 府官员逃避信息公开义务的一个借口。[2]因此，不论是制定公开条例还是修改保密法，都必须考虑 和协调两者之间的关系，只有两条腿走路，才能实现双赢结果，该公开的充分公开，该保密的有效 保护。公开条例应该说在这方面进行了有益的尝试，在基本原则、公开的范围、公开的程序、监督 “保密范围偏宽，密级过高，定密随意，是长期存在的问题。该公开的信息不公开，该保密的信息保不住，是当前保密工[1] 作存在的比较突出的问题”。郭杰：我《国政府保密工作的现状》，载 环《球法律评论》2002年秋季号。 参见杨明： 信《息公开，保密法修订之痒》，载 《民主与法制时报》，2009年5月4日；对信息[2]公开与保密相互关系的论 述，参见王锡锌：政《府信息公开语境中的 “国家秘密”探讨》，载 政《治与法律》2009年第3期。 检查、法律责任与救济等相关环节都做了相互衔接的制度安排，以期实现信息公开与保密制度的良 性互动。对比之下，修订草案有些就保密论保密，没有给予信息公开充分的考虑。[3]二次审议稿相 比修订草案更为全面的地方在于，它在更多环节上将保密与信息公开一并考虑，更多兼顾到了两者 之间的关系，视野更宽，立意更高，因此受到各界好评。[4]但是，二次审议稿仍然存在一些缺陷， 如对于以保密为借口故意阻扰公开的各种行为并未增设相应的法律责任，推动公开的力度有些不 够。[5]最终稿比二次审议稿更为科学的地方在于，它不但在总则部分 第（4条第2款）明确规定 “法律、行政法规规定公开的事项，应当依法公开”，并且明确了对不应当定密的事项定密，同样也 要追究法律责任，以防止滥定密，客观上必然会推动公开的进程。可以看到，保密法修订每审议一 次，公开的分量就加重一次，保密与公开的关系也就更加紧密。 对于第二个问题，目前主要有两种观点：多数人认为，公开是原则、保密是例外应该是处理两 者关系的基本原则，也是国际通例；也有观点认为， “讲公开的时候公开是原则，讲保密的时候保 密就是原则”。由于原则问题至关重要，直接关系到法律的适用，有必要对两种观点的正确性进行 科学的分析和比较，尤其需要对本次修法的意义有一个清醒的认识。 首先，就国家机关与人民的关系而言，第一种观点更能体现我国人民民主专政的社会主义国家 的国家性质。根据宪法规定，人民是国家的主人，国家一切权力属于人民，各级国家机关由民主选 举产生，为人民服务，对人民负责，受人民监督。作为公仆，各级国家机关必须首先让人民有知情 权，让人民知道国家权力是如何行使的，让权力在阳光下运行。人民享有了知情权，才谈得上监督