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司法成本与司法效率 — 中国法院的财政保障与法官激励 王亚新 摘 要 我国司法改革进程中，法院的财政保障构成了司法成本的主要问题。从长远的观点看应建立中央 统一的司法财政与决算制度。此外，为了有效遏制司法腐败和从根本上提高司法公信力，通过渐进和配套的制 度改革，将法官从一般公务员系列里独立出来并给予相对高的报酬仍应作为司法改革的一个努力方向。 关键词 司法改革；司法成本；司法效率；法官激励 作者王亚新，法学博士，清华大学法学院教授。 一、法院的财政保障问题 中国有三千多个法院，以法官为主体的从业人员近30万人，近来每年处理的案件已超过千万 件。这是一个即使以中国的标准来讲也算相当庞大的组织系统。为了维持其 日常的运转、保证司法 功能的正常发挥，必须有相应的资源作为其财政的支撑。可以说，中国法院的财政保障就是有关司 法成本的主要问题。虽然属于中央集权的单一制国家，但中国法院体系却在种种不同的方面存在着 高度分权的制度安排，其重要的表现之一就是分散化的财政保障，而非国家统一的预决算拨款。 自改革开放以来一直到前些年，作为整个法院系统的财政基础，每一法院的经费主要都来源于 两个渠道：一是同级财政拨款，而其额度则是由法院所在地区的政府所决定的；另一个是法院通过 受理案件向当事人收取的各种费用，民商事案件的诉讼费用构成了其绝大部分。这样的制度安排带 来了种种可预知或未曾期待的结果。一个显而易见的现实就是：由于法院所处地区的财政状况差异 很大，每个法院能够收取的诉讼费用多寡不一，法院的财政保障状况也随之呈现出极不均衡的样 态。对于这样的情况，学术界一直持批评的态度。其批评主要集中在两个方面，即法院财政从属于 作为行政部门的地方政府是 “法院地方化”的表现之一，导致了 “司法地方保护主义”等弊端的出 现；另一方面，法院财政高度依赖于诉讼收费，造成了 “滥收费”或其它不择手段地向当事人汲取 资源等备受诟病的现象发生。这些批评尽管都确有道理，但是考虑到中国现阶段的公共财政整体状 况，要求法院财政保障完全统一于国家财政的预决算拨款并不具备现实性。[1]还应该看到，随着中 国经济社会的发展，关于法院经费来源的上述状况近年来已经开始有了较大的改变。 就我国一般的公共财政而言，可以说更加透明完整的国家及地方预决算体制也仍在改革和建设过程之[1]中。关于中国公共 财政制度的一般状况及存在的问题，参见 美〔〕劳伦 ·勃兰特、托马斯 ·罗斯基编：伟《大的中国经济转型》，方颖、赵扬等译，格 致出版社、上海人民出版社2009年版，第362一394页。 进入本世纪以来，为了缓解部分欠发达地区法院严重的经费困难，中央财政在一些年度采取了 向中西部特定区域的法院直接拨付专项经费的措施，有的法院开始利用国债进行基本设施的建设。 大约在同一时期，不少省份的高级法院逐渐导入了全省范围的诉讼收费统筹，即每个法院的收费有 一定的比例上缴高级法院，再由高院有重点地给财政困难的下级法院提供补助，以便在一定程度上 达到省内不同地区法院之间财政保障的平衡。但最为重大的改变则是自2007年4月起实施的 诉《 讼费用交纳办法》，实施这一法规的结果是大幅度地降低了整个法院系统的财政状况依赖于诉讼收 费这一经费来源的程度。[2]与此同时，为了弥补许多法院因减少诉讼收费而带来的经费缺口，自 2007年起，中央财政每年都将数十亿元的专项转移支付资金直接拨付到省级财政，然后再不同程 度地分配给各个下级法院作为办案办公经费使用。[3]总之，由于诉讼收费大幅度减少、来自中央财 政的专项转移支付、省内诉讼费用统筹的引入及其他多种因素的综合作用，目前整个法院系统的经 费来源较从前显得更加多样，不同来源所占比率也有变化，不同法院之间财政保障状况苦乐不均的 非均衡性一定程度上有所缓和。 具体而言，法院的经费来源大致有以下几个方面：首先，来 自同级财政的拨款在多数地区依然 是法院经费的主要组成部分。随着地方经济实力的增长，在财政收入状况相对宽裕的地区，一些法 院早已实现了由同级财政全额保障所需各项经费。即使在尚未达到这种保障水准的地区，自2007 年以来许多地方的政府不同程度地提高给法院的拨款额度，这也是可以观察到的一个比较普遍的现 象。因此同级财政拨款可以说是法院经费中比率明显提高了的部分。其次，中央财政转移支付的专 项资金从片断的、部分的和相对很有