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国际金融机构的公众问责制 张晓静 摘 要 国际社会意识到，为了给予私人应有的法律保护，应该存在一种对国际金融机构的公众问责机 制。在国际法律框架内，当私人利益受到国际金融机构侵害时，可以通过两种途径向机构问责：一是向国际 金融机构内部的部门投诉，二是向所在国法院起诉、但实践中，这两种途径都没有为私人提供真正的法律救 济。也就是说，目前的问责制尚不足以使国际金融机构为其违法行为负责。这种状况不符合国际法对国际 金融机构的基本要求，也阻碍了私人受害方享受法律赋予的基本权利。在国际金融机构内部设立争端解决 机构非常困难，适当扩大国内法院的管辖权、限制对 “职能必要”过于宽泛的解释，应是一个可行的路径 选择。 关键词 国际金融机构；公众问责；管辖豁免；职能必要 作者张晓静，法学博士，辽宁大学法学院副教授 引 言 国际组织历来主张将自己的义务局限于组织章程和它们正式加入的条约之内。[1]因此，它被认 为仅需对成员国负责，而成员国也只能通过正式的组织管理机制来维护国家利益。在缺少与国际组 织明示关系 （如成员国关系或合同关系）或者组织同意的前提下，私人无权向国际组织问责，他们 只能请求成员国政府代为表达意见，进而影响国际组织政策的制定、执行以及寻求救济。 国际社会对私人权利关注程度的逐步提高，[2]从问责性的角度看，这主要体现在以下几个方面： 首先，虽然国家继续代表国民整体利益行使职责，但国民绕过国家主张自身权利的可能性越来越大。他 本文系教育部人文社科青年项目 “国际法视野下的全球金融治理” （项目编号：12YJC820140）的阶段性成果。 * SeeFrancoisGianviti,“Economic.Social,andCulturalHnmanRightsandtheInternationalMonetaryFund,inNon-State[1]ActorsandHu- manRights”,inPhilipAlston andMaryRobinsoned，HumanRightsAndDevelopment: TowardsMutualReinforcement, London:OxfordUniversity Press, 2005,pp.113-138. See JessicaMathew[2]s, “PowerShift，76ForeignAffairs（1997），p.50;Harold HongjuKoh,“TransnationalPublicLawLitigation”,100 YaleLawJournal（1991），pp.2351-2359. 北大法律信息网 北大法宝 们可以通过非政府组织或采用社会运动等方式主张权利。[3]其次，在私人基本民事权利和政治权利已经 确立的情况下，政府在组织与管理国家的过程中并没有不受约束的决定权，[4]民主治理成为不可替 代的检验标准。[5]再次，各国法院意识到政府不应豁免司法审查，开始关注私人诉讼方的权益 近 些年，私人针对国家违法行为寻求救济的诉讼案件大量增加，而对国家侵权行为的司法裁决促进了 国际法律规则的发展。[6] 在这种背景下，国际金融机构[7]为其行为承担国际责任也发展成为习惯国际法规则[8]。同时， 国际社会也意识到，国际金融机构的问责性不能仅仅通过成员国在正式组织框架内实现，直接面对 公众也是其必要条件之一。[9]本文探寻公众向国际金融机构问责的法律依据、述评国际金融机构 建立公众问责的现实途径，并就是否以及如何完善公众向国际金融机构的问责途径提出可行 建议。 一、国际金融机构公众问责制的法律依据 国际金融机构的问责制来 自于它们所拥有的权力，它们有义务向成员国及其国民解释说明机构 的政策与行为，并对其违法行为承担法律责任。[10] 一（）国际金融机构不仅受制于机构宪章和法律文件，也受制于习惯国际法与一般国际法规则 传统上，国际金融机构拒绝承认其章程以外的任何其他国际法律义务，[11]这种态度似乎从世界 银行简称 “世行”开始转变。[12]但这种转变仅仅表现在语言上，世行在具体实践中仍坚持认为国际 法不能对其决议和项目的实行施加限制，