制度嵌入下村干部-双面代理-困境.pdfVIP

No．3 第26卷第3期 浙江海洋学院学报(人文科学版) V01．26 OF O伍AN 2009年9月JOURNALZHEJ刚GUNⅣERSITY(HUM睛NITmSSCIENCE)Sep．，2009 制度嵌入下村干部“双面代理”的困境 王建友 (浙江海洋学院社科部，浙江舟山316004) [摘要】政府的政治权威在农村存在着一定程度的退却，但是为了实现国家的现代控制，政府推行“乡政村治”的治理 模式，村民自治作为一种外在制度嵌入乡村传统政治生态。这种非内源性自发的制度嵌入，使村干部成为国家权威 和自治权威的“双面代理人”，也使村干部面临“双面代理”的困境。为了摆脱困境，需要以委托代理理论为指导寻找 有效的治理措施。 【关键词】制度嵌入；村干部；双面代理；困境治理 2009)03—0052—05 【中图法分类号】D035．5 【文献标识码】A 【文章编号】1008—8318I 在国家现代化改造中被削减的乡村权威随着政治运动化的退潮和村民自治的契机而重建，此时作为国 家与乡村关系重构中的联结点——村干部，其地位与动力机制在乡村治理结构中作用显现，成为观察乡村 政治治理的—个窗口。 一、村民自治制度嵌入下村干部“双面代理”角色出现① 70年代末，随着中国农村开始推行以家庭联产承包责任制为出发点的农村改革，长达二十多年的人民 公社体制被废除。国家开始对农村的行政管理减弱控制：一是在经济上放权即土地下户，包产到户，农民以 家庭为单位承包土地，实现了对土地的实际占有经营，有了生产经营自主权；二是在政治上对农民的社会控 制放松，国家权力在一定程度上在农村退却，实行村民自治。农民作为政治主体，获得了选举村干部、参与村 级公共事务决策和管理的自治权。 在政治治理上国家在农村实行“乡政村治”的治理方式。这一方式的重要特点是，以前通过人民公社体 制一直延伸到农户的国家行政管理权，现在退却至乡镇。乡镇是国家在农村的基层政权，由乡镇政府代表国 家对本地区进行行政管理；而在乡镇以下的村则实行村民自治，村民委员会是村民群众自治性组织，村级公 共事务由村民自我管理。这一制度安排，使国家和社会一度模糊的界限明晰化。而由过去人民公社体制中没 有什么地位的生产大队转变而来的村庄，在新体制下地位迅速凸现，成为国家和由具有一定生产自主权的 农民组成的社会的交界点。 但是这种治理体制无论是国家对村民的一种政治权利承诺，还是国家授权民主秩序的确立，都是新中 国成立以来国家政权这个巨大力量嵌入村民生活的外来制度。这种嵌入式的制度不是村民自我选择的结 果，而是国家法律权威下形成的制度性安排。村民自治作为一项外部性的制度嵌入到乡村社会后，必然受到 固有的乡村社会特性和惯性的制约。前者是建立于世代共同生活在同一社区而具有共同的习俗、惯例及相 对明确和固定的人际关系，社区内部多数行为的后果是可以预期的；而具有强烈现代民主特性的后者的介 入则给社区“嵌入”了一种新的人际交往规则。 废除人民公社体制、重建农民自治的重要理由，是要给基层更多处理本地事务的自主权力，从而激活乡 村基层的内在动力与活力。村民委员会则是农民和基层拥有更多自主权的重要组织形式。除了政务外，村内 的公共产品主要通过由村民直接选举的村委会组织提供，村干部除了自主管理本村事务外，还要负责向政 [收稿日期】2009-06-20 【作者简介】王建友(1970-)，男，山东莒南人，讲师，硕士。 万方数据 第3期 王建友：制度嵌入下村干部“双面代理”的困境 53 府反映村民的意见、要求和建议。虽然名义上村干部的产生由村民决定，其报酬来自于村民向集体交纳的提 留，其合法性权威也来源于村民的民主选举，但农村基层组织特别是村干部实质上仍是国家政权的延伸，政 府通过农村基层政权组织直接提供公共产品，同时又通过他们反映农民的需求，从