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基于空间管制的“多规合一”控制线系统初探 ——关于县（市）域城乡全覆盖的空间管制分区的再思考 杨玲 摘要：2013 年中央城镇化工作会议中明确提出“一张蓝图干到底”的规划要求，进入2014 年国家有关部 委相继出台了《关于开展县（市）城乡总体规划暨 “三规合一”试点工作的通知》、《关于开展市县“多规 合一”试点工作的通知》等，全国各县（市）掀起“多规合一”工作热潮，但是对 “合一”合什么，“一张 蓝图”控什么，各地在实际工作中都进行了不同程度的探索。本文在梳理我国城乡总体规划、土地利用总 体规划、主体功能区规划、生态功能区划等各类空间规划的空间管制分区基础上，借鉴国外空间管制分区 经验，结合国内“多规合一”规划实践，提出建立市县域全覆盖的 “多规合一”控制线体系思路，为建立 统一的空间规划体系提供空间管制思路。 关键词：空间管制 “多规合一”控制线 一张蓝图 1 空间管制理念 1.1 空间管制的内涵 “空间”城市社会、经济、环境各项发展的基本载体，政府往往是以各类空间规划为手 段，实现对城市空间资源的合理配置和优化管理。城市空间的表现形式既包含我们熟悉的建 设用地、农田、林地、水系等形态，功能上还包括居住、工业、交通、游憩等，是承载城市 多元功能的基本载体。 “管制”，词面意思是管理、控制之意，《辞海》释义为：强制性的管理。但随着深化改 革步伐的加快，管制的意义不再是单一传统的管理、控制的概念，而是一种多元协调的管理 方式。具有以下特点：首先它是一个管理的过程，而不是一项规章制度；其次它的建立是以 协调为基础，而并不是自上而下的统治；最后，它的实现还需各社会组成部分持续的相互作 用。与此类似，“多规合一”也是一种以协调为手段的协同规划的过程，与 “管制”的概念 有内涵意义上的一致性。 ① 最早的 “空间管制”理念 的出现是为了控制城市的无序扩张、保护城市良好的生态资 源而出现的，在我国，1998 年在《关于加强省域城镇体系规划工作的通知》中首次提到了 “空间管制”的概念（汪劲柏，赵民，2008 ），进入2008 年，空间管制在城乡规划法、土地 利用等文件中均有出现，成为空间规划的重要抓手。所以，在本文中笔者认为空间管制从本 质上来说应该是对土地开发权的许可，这种许可只有两类：即允许开发建设和不允许开发建 设，所以空间管制是合理利用与保护空间资源的重要工具。具体而言，空间管制就是在一定 区域范围内，综合考虑经济、社会、资源、环境等多因素的协调要求，划定不同建设发展特 性的类型区，并制定其分区开发标准和控制引导措施，是政府控制空间公共资源、协调开发 与保护的矛盾，实现城市空间资源可持续利用的建设管理方式。 1.2 空间管制的范围 对于空间管制分区研究，大多集中在城市总体规划“四区”划定的研究上面，对各个规 划的空间管制之间的关系梳理不够清晰。在我国现有空间规划体系下，受基础数据管理制约， 往往分为宏观、中观和微观三层面，但随着“大数据”时代的到来，城市空间数据信息将进一 步完善，所以就空间管制的内涵而言，其范围应是行政区域全覆盖的，管制是“通过划定优 先发展地域、引导发展地域、限制发展地域、禁止发展地域等多种不同的用途管制片区并制 定相应的空间使用要求实现的”（张京祥）。即在空间上既应包括城市建设区域，非建设区域 和各类自然生态用地区域。而我国现有行政体制下，最为完整、成熟的行政单位，即市（县） 级行政单位，所以以市（县）域为协调范围，开展空间管制是较为可行的。 1.3 我国空间管制类型 从本质上来讲，一个城市只有一个空间，对这个空间的管制应该是统一的，但由于我国 现行部门分权管理的现状，在同一个空间上，不同管理主体进行的管制往往产生较大差异， 一定程度上，影响了社会经济的健康运行。在我国现有空间规划领域亦有多个类型的空间管 制规划，其中既有综合型、全覆盖的空间规划，例如主体功能区规划、城乡总体规划、土地 利用总体规划、生态功能区划等，也有专业型、服务部门管理的空间规划，例如交通、海洋、 农林、水利、水务、电力、电信等等有关部门的专项规划，涵盖了多种空间层次和空间类型。 本文主要以综合型全覆盖的空间规划为研究对象进行空间管制分类对照。 在空间管制类型上，在城乡规划方面，《中华人民共和国城乡规划法》提出需在城市总 体规划中划定禁建区、限建区、适建区范围的要求，此外，住建部出台的《城市规划编制办 法