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从财政本质看中国特色的财政监督 一段时间以来，学术界和实务界对财政监督的内涵一直存在着争议。上世纪80年代以前，我国传统的财政学教科书几乎都把财政监督作为财政的基本职能之一，认为财政职能包括分配、调节和监督三大职能。改革开放以后，随着国外财政学教材的引进以及财政学理论的创新，财政学教科书对财政职能的界定基本上沿用了西方比较流行的观点，即财政职能主要有资源配置、收入分配、经济稳定三大职能，而财政监督则是财政实现自身职能的一种手段或机制。随后，学术界和实务界又有不少人提出财政监督应该是财政的基本职能之一。 概括来说，目前对财政监督内涵的阐述大致有“职能说”和“手段或机制说”两种。“职能说”认为，财政监督是公共财政的基本职能之一；“手段或机制说”认为，财政监督是履行财政职能的一种手段或机制，其目的是提高财政资金使用效益，提高依法理财、依法行政水平和财政决策、执行的透明度。 笔者认为，这些对财政监督内涵的阐述都有值得商榷之处。研究财政监督的内涵应追本溯源，从财政理论、政府理论、国家理论等更高层次来分析研究。财政监督既不是狭隘的财政职能，也不是财政实现其职能的手段或机制。 财政职能只是说“财政应该干什么”、“能够干什么”，而财政监督实际上涉及到更高层次的问题——“为什么会有财政”？“为什么会有政府和国家”？它涉及到国家和政府的起源，涉及到财政产生和存在的依据。所以，财政监督应该是一个更高层次的理论问题。财政监督也不是一种手段。财政监督有很多手段，但是财政监督本身不是手段。财政监督涉及到纳税人的权益，涉及到国家、政府存在的依据等深层次理论问题，这实际上是一种委托代理关系。纳税人委托公共部门提供公共商品和服务，公共部门就要接受委托人的监督。“财政监督是一种机制”的说法同样是不准确的。但是财政监督通过利用多种机制、形成多种机制、构建多种机制可以使监督更为有效。 财政本身并不是孤立的，财政的产生源于公共需求。抽象地说，人的需求可以归纳为两大类：一类纯属个人需求，即私人需求；另一类属于公共需求，即人作为社会人、高级动物的需求。人类从最初的状态到形成地域相对稳定、人口相对集中的国家，有了国家必然就要有相应的行政机关即政府，而有了政府则必然要有相应的理财单位即财政。所以，国家的产生和政府的产生，都是人作为社会人、作为高级动物的公共需求所决定的。通俗地说就是，为什么要有财政，是因为要有政府、要有国家；而为什么要有政府、有国家，是因为社会大众有公共需求。 在国家和政府为社会大众提供公共商品和服务，满足公共需求的过程中，财政发挥着资金保障作用。而目前认为财政所具有的资源配置、收入分配、经济稳定职能实际上都属于政府的经济职能。财政只是为政府行使职能提供资金保障，其最核心的功能就是保障国家的资金需要。当然，财政的保障职能并不意味着财政只是被动地充当政府资金的“中转站”，即把收入收上来之后按照各个部门以及政府与议会（在我国为人民代表大会）的博弈结果来安排各部门的资金。由于具有信息上的优势，财政能够在一定范围内发挥自己的主观能动作用，因而可以将资源配置、收入分配、经济稳定作为财政职能的延伸，但财政的基本职能应当是保障职能。 因此，将财政监督作为财政的基本职能实际上是降低了财政监督的层次。如前所述，财政职能只是说“财政应该干什么”、“能够干什么”，而财政监督实际上涉及到 “为什么会有财政”、“为什么会有政府和国家”等更高层次的问题，这些都是由公共需求决定的。既然国家和政府是通过筹集公共资金提供公共商品和服务的，那么这些来源于纳税人的公共资金就必然需要监督，而财政要履行这个职责必然要置于纳税人的监督之下。所以，财政监督高于财政职能，不管是基本的保障职能，还是资源配置、收入分配、经济稳定三大职能。财政监督涉及到国家和政府的起源，涉及到财政的产生和存在的依据，所以它应该是一个更高层次的理论问题。 二、从财政监督内涵看财政监督体系 财政监督的内涵决定了它是一项系统工程，是一个体系。财政监督应该包括财政部门自身的监督、财政部门对预算单位的监督、外界对财政的监督等。 （一）财政部门自身的监督 财政部门自身的监督主要是指财政部门内部专职监督机构对财政部门各职能机构履行职责的情况实施的监督、各职能机构之间互相的监督以及财政部门对所属单位财务收支、内部管理等方面的监督检查。同时还包括上级财政机关对下级财政机关履行职责情况的监督。财政部门自身监督的目的是规范财政管理行为，完善财政部门内部控制机制，提高财政管理工作整体效能和财政部门的内控水平。 （二）财政部门对预算单位的监督 财政部门对预算单位的监督是指财政部门通过财政管理活动，对预算单位的预