街道职能改革视角下社区治理模式的建构.pdfVIP

社　会 街道职能改革视角下 社区治理模式的建构 刘玉东 （中共南京市委党校副教授，博士） ［摘要］街道工委和办事处的工作方式是影响社区治理的重要因素。扩大街道职能、削减街道职 能和将街道职能融入社会网格等街道职能的不同设置方式，对于形成不同的社区治理模式起到重要作 用。上海模式、建邺模式和栖霞模式是因街道职能设置的不同，而形成不同社区治理模式的典型代 表。比较这些社区治理模式的目的，不仅在于探讨好的社区治理的标准和样式，更在于通过比较不同 模式所能带来的治理绩效，探讨街道职能改革和增进社区治理效益之间的关系。 ［关键词］街道；职能改革；社区模式；建构 ［中图分类号］Ｄ２６７７　 ［文献标识码］Ａ　 ［文章编号］１００３ －７４６２ （２０１５）０６ －０１１６ －０８ ＤＯＩ：１０．１３９７７／ｊ．ｃｎｋｉ．ｌｎｘｋ．２０１５．０６．０２０ 现代治理理念强调社会自治，但又不屏蔽国家权力。格里 ·斯托把治理主体的身份定位为 ［１］ “出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者” 。俞可平从动态的角度解读了治理 的内涵，指出治理是一个比政府管理或公民自治更宽泛的概念，是一个上下互动的双向过程。治 理的这种特征决定了社区治理模式的建立，必须解决一个基本问题，就是政府在社区治理中的职 能定位。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定，“不设区的市、市辖区的人民政府或者 它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助”。政府不仅是社区治理活动中的重要一 员，而且政府颁布的法规、政策也是社区治理的重要依据。由于区委、区政府是具有政策制定权 的最基层的一级政权组织，因此不设区的市或市辖区所制定的政策，往往会成为各地建立不同社 区治理模式的制度条件；街道党工委和办事处是区委、区政府的派出机构，而且 “行政派出管理 制使得到授权的代理机构可以对决策保持无可争议的政治控制权；与此同时，又通过被雇佣的下 ［２］２６１ 属人员，在其领土范围内 （和以外）的每个地区完成其职责” 。由此可以看出，街道职能在社 区治理中的定位最直接地体现了行政权力在社区治理中的定位。街道在社区治理中的职能定位， 以及具体履行职责的方式的差异，成为比较不同社区治理模式的重要内容。 一、扩大街道职能的社区治理模式：以上海市为例 上海是中国经济社会发展水平最高的地区之一，但上海的基层社会管理模式与很多发达地区 提出的政府退出，社会自治等口号不同，强调街道工委和办事处在处理基层社会事务中的重要性 　　本文系国家社会科学基金项目 《城市社区治理的组织体系和功能研究》（编号：１１ＣＳＨ０５７）的阶段性研究成 果之一。 ·１１６ · 　　　　　 《岭南学刊》２０１５年第６期 社　会 并扩大其职权。即使是在社会多元合作的治理活动中，街道的领导地位也被赋予更为明确的职权。 从实践效果来看，上海的社会管理模式较好满足了民众的需求，很多经验值得推广和学习。这是 上海社区治理能够被概括为上海模式的前提条件。 １强化街道职权的组织形式和社区治理模式的组织特征。上海模式的组织形式，在２００６ 年颁 布 《上海市社区委员会章程 （沪民基发 〔２００６〕３号）》后，有了明确的定位。在这个规定中，社 区被定位为街道一级，组织关系的概况 （见图１），并以街道的行政权力直接推动社区治理。 在这个组织框架中，街道既直接领导和处理社区事 图１上海市静安区社区（街道）组织架构［１］ 务，又在协商民主的组织形式下统筹各类社区成员参与社 区治理。在上海模式中，社区委员会 （街道层面）是对 涉及 “社会性、公益性、群众性的社区事务，进行议事、 ［３］２１５ 协商、评议、监督” 的重要的组织形式。这个组织由 “社区 （街道）党政领导、人