宋才发：《民族地区退耕还林还草及其法律保障研究》导论.doc

宋才发：《民族地区退耕还林（草）及其法律保障研究》导论 宋才发：《民族地区退耕还林（草）及其法律保障研究》导论 自然生态环境是人类赖以生存的基本条件，是经济社会发展的根本基础。自然生态环境的不断恶化，已成为制约西部地区经济社会持续发展的严重问题之一。我国制定“退耕还林还草”战略决策的主要的目的，就是为了给西部地区人民营造一个新的生存和发展空间，从根本上改善西部地区生态环境日益恶化的现实状况。实施“退耕还林还草”的战略决策，必须尊重群众意愿，尊重群众首创精神，确保林草的成活率；必须遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，实行综合治理；必须严格执行国务院关于“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的法规措施；必须认真落实保护农民土地经营权的法律规范，树立生态环境可持续发展的法律协调观；必须建立和健全西部地区生态效益补偿机制，充分利用价格杠杆的作用促进西部地区的生态平衡。党的“十六”大规划了我国全面小康社会的宏伟蓝图，同时又要求必须把可持续发展放在十分突出的地位。西部大开发的根本宗旨之一，就是要维护经济发展与生态的良性循环，建设山川秀美的新家园，设法让西部地区人民群众脱贫致富奔小康。因此西部大开发必须坚持可持续发展的基本国策，依法推进西部地区退耕还林还草整体工程，实施国家六大林业重点建设工程，继续完善退耕还林还草的激励机制。 (一)治理西部地区生态环境恶化是西部大开发的切入点 自然生态环境是人类赖以生存和发展的基本条件。在自然生态环境中，森林是陆地生态环境的主体，又是人们生产生活最重要的物质资源。它不仅能涵养水源、保护水土流失、防风固沙，而且能净化水质、空气，为人类提供一个美好的生产、生活环境。森林的生态效益和社会效益，超过了它提供的木材及其林副土特产品的价值。据有关资料显示，今日“寸草不生”的黄土高原，在春秋战国时代却有4.8亿亩原始森林，覆盖率高达53%。历经秦汉开始的2000多年的烽火蹂躏和垦耕破坏，到新中国成立前夕残余森林不足0.3亿亩，覆盖率仅为3%。西部地区又是素以辽阔天然草场著称，草地畜牧业历来是西部地区传统的基础产业。据《中国民族统计年鉴》记载，1995年我国草原面积达3亿公顷，95%以上分布在西部与内蒙古地区，这是我国重要的生态大屏障。然而西部地区单位草地面积的畜产品产出率很低，只相当于发达国家的十几分之一到二十几分之一。自然生态环境的不断恶化，已成为制约西部地区持续发展面临的严重问题之一。其突出表现就在于森林面积急剧萎缩，生物多样性品种锐减，草地沙化加速，淡水资源严重污染等。目前我国水土流失面积达到356万平方公里，占国土总面积的1／3的土地荒漠化和水土流失的速度还在加剧，每年沙化土地达到3460平方公里，相当于每年流失掉1个中等县的土地面积。而全国1／3的水土流失又发生在西部，譬如，1998年长江特大洪水的发生，就直接造成近1000亿元的巨大经济损失；1999年3月开始，伴随着一股强大的冷气流从境外进入西北地区，滚滚黄沙横扫了大半个北方，给各族人民的生命财产带来极大的损失。这不仅严重地影响了西部自身的发展，而且对全国在21世纪的发展也构成了新的威胁。 退耕还林还草是从根本上改善西部地区生态环境恶化的途径。目前全国水土流失面积达360万平方公里，西部约占80%；全国每年新增荒漠面积2400多平方公里，大都也在西部。造成西部地区水土流失和荒漠化的根本原因是毁林毁草垦荒、陡坡种粮。目前全国15度到25度的坡耕地面积为1.9亿亩，25度以上的有9100万亩，其中西部地区就占70%以上。据历史资料记载，我国自秦汉至清代，山林管理曾封禁了9次，开禁了23次。新中国成立以后特别是党的十一届三中全会以来，国家一直把陡坡地(大于25度的耕地)的退耕还林作为防止水土流失的重要措施，各地都在不同程度上取得了成效。然而过去退耕还林属于强制性执行的政策，因而形成“愈退愈垦”、“愈垦愈穷”之势。这次西部地区的退耕还林还草工程与以往的不同之处就在于，它是在尊重农牧民意愿的前提下，由国家拿出粮食向农牧民换林换草。实事求是地说，农牧民之所以在陡坡上选种粮食纯粹是为了解决饥饿和生存问题。陡坡耕地难耕种、粮食产量低，但这却是他们生存的必要条件，他们不可能在失去生存条件的情况下去考虑国家的整体生态环境问题。所以，朱镕基曾代表国务院在西部地区开发会议上一针见血地指出：“西部地区如果不加快恢复林草植被，治理水土流失，长江、黄河日渐淤积，洪水灾害不能得到根治，中下游流域的广大地区永无宁日。从长远看，如果生态环境继续恶化下去，还会对中华民族的生存条件构成严重威胁。必须从现在起，高度重视和突出地抓好西部地区生态环境建设，并把它作为实施西部大开发的切入点。”他还进一步指出，我们要充分利用目前粮食供应充裕的有利条件，坚决执行“退耕还林(草)、封山绿化、以粮代