社会政策过程中公众参与角色的变迁及其社会意义详解.doc

社会政策过程中公众参与角色的变迁及其社会意义 2013年01月28日 09:23 来源：《江汉论坛》2012年8期 作者：谢舜 盛志宏 字号 打印 纠错 分享 推荐 浏览量 104 内容摘要： 关键词： 作者简介： 　　【内容提要】 在社会政策过程中，公众应当既是政策制定过程中的参与主体，也是政策执行中政策目标指向的客体。如果以“嵌入性—利益相关者”这一概念来描述公众与社会政策制定—执行过程的关系，则建国以来公众参与社会政策的角色先后经历了非嵌入的受益者、非嵌入的受损者和嵌入的利益相关者这三个阶段。公众参与社会政策的角色转变展示了国家与社会相互建构的历史、现状，也预示着国家与社会相互建构的未来趋向。 　　【关 键 词】社会政策 公众参与嵌入性—利益相关者　　一、“嵌入性—利益相关者”：公众与社会政策过程的关联　　社会政策总是以解决公众关注的社会问题为导向的，无论是政策制定、政策执行，还是政策实施效果的评估，公众在其中都具有主体和客体双重身份。公众既是政策制定过程的参与主体，又是政策执行中政策目标指向的客体。在世界各国不同的历史时期，公众参与社会政策的主体地位有着很大的差异，而作为社会政策的目标客体，公众是否从政策中受益也受到多种因素的影响。为了更好地考察公众在政策过程中的角色，我们引入一个概念：“嵌入性—利益相关者”。　　“嵌入性”的基本涵义是指社会个体多大程度上嵌入于一个网络(或社会结构)的内部。“利益相关者”是指在一项政策变迁中受益或遭受损失的个人或组织。①“嵌入性—利益相关者”则反映了公众对政策制定的参与情况与政策实施中利益得失的关联。因而，通过“嵌入性—利益相关者”这一概念，可以判定公众在社会政策制定—执行过程中的角色；在政策制定过程中是否嵌入于决策者的网络之内，即是否参与了政策的制定；在政策实施过程中是受益者还是受损者。下表是它们可能关系的呈现： 　　表1解释了“嵌入性—利益相关者”这个概念的具体内容。我们把公众与决策网络的关系即“嵌入性”分为有或强和无或弱两类，把利益得失分为受益和受损两种，进而得到了公众在政策过程中扮演的四种角色：一是“嵌入的受益者”，即公众参与到政策的制定过程之中，并且在政策实施中获益；二是“非嵌入的受益者”，即公众虽然没有参与政策的制定，但也是政策的受益者：三是“嵌入的受损者”，即公众参与了政策制定的过程，但没能在政策实施中受益；四是“非嵌入的受损者”，即公众没有参与政策的制定，并且在政策实施过程中蒙受了损失。　　二、我国社会政策演变过程中公众参与角色的变迁　　“嵌入性”与利益损益的关系是否像看起来那么简单：嵌入于决策网络之中就必然受益，而被排斥于决策网络之外就必然受损呢?两者真实的关联必须还原到历史场景中才能清楚地呈现。因而，本文分三个阶段来考察我国社会政策演变过程中公众参与角色的变迁：一是建国到改革开放；二是改革开放到2003年；三是2003年至今。我国社会政策的研究多以改革开放后的历史进程为背景，这忽略了历史的延续性，因此我们以改革开放为界，把改革开放之前的30年作为分析的第一个历史场景，用“计划经济时期”来指代。以2003年作为另一个分界点，是综合参考了经济学、社会学及政治学的观点。②2002年党的十六大召开，提出全面建设小康社会，接着2003年提出贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，我国社会政策在诸多方面有了很大进展，实现了“从经济政策到社会政策的历史性跨越”，整个时代发展进入了一个新的阶段。　　概括而言，建国以来我国社会政策的演变与公众参与角色的变迁如表2所示： 　　(一)计划经济时期：非嵌入的受益者　　建国初期，意识形态统领一切，政府掌控着政治、经济、文化等各个领域。为了凸显社会主义制度的优越性，我国在公有制的基础上实行计划经济，无论是初次分配还是二次分配，都以追求公平为主要目标。初次分配中，国家通过工资政策、价格政策、收购政策等杠杆进行控制，将收入的差距压缩到了最小。在二次分配中，城市和农村分别以单位和人民公社为依托提供集体福利，人人都能获得基本保障。　　在计划经济体制下，单位除了要完成国家指令性的生产计划外，还承担着“单位办社会”的任务，是中国城市地区最重要的社会福利提供者。单位承担的社会福利主要包括福利分房、养老保障、免费医疗和社会服务四个方面，职工的大部分需求，包括教育、娱乐、医疗、住房等，都可以在单位内部得到解决，每个单位都类似于小型的福利社会。在农村，人民公社是政治、社会、经济活动的主要载体。根据按劳分配和按需分配相结合的分配方式，社员一般可获得两种口粮：人头粮和工分粮，这就为劳动人口和老弱病残幼等非劳动人口都提供了基本的生活保障。公社还创办了农村合作医疗制度，资金主要来自公社和生产大队的公益金，社员只要每年上交很少的费用便