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关非农建设用地开发与利用的一点认识 －－以深圳为例浅述非农用地的开发、利用与流转 第一章 非农建设用地基本情况（总述） 非农建设用地产生的社会背景 城市化下的非农建设用地??????? 城市化是社会发展到一定阶段的必然产物，是农业人口转化为非农业人口、农村转变为城市、农业用地转化为非农业用地的过程，是我国现代化进程中的必经之路。在快速城市化中，除了国有建设用地能够直接为城市建设用地扩张提供空间外，属于集体所有的非农建设用地也扮演了至关重要的角色。一方面，政府通过土地征用，将集体土地转变为国有土地，然后按照城市国有土地进行出让和建设，在中国许多发达地区的城市中，集体土地几乎成为了唯一或基本的土地来源，为城市建设用地增长提供重要的空间资源，例如多个城市在城市规划区外建设的产业园区、大学城等项目；另一方面，农村集体组织使用非农建设用地进行开发建设，大力发展乡镇企业，创造了农村工业占据全国工业半壁江山的局面，成为农村集体资本积累的重要来源，并且出现了城中村、集体所有工业区与城市其他功能用地交错连片的城乡结合地带，进一步加速推动城市建设。然而，由于我国实行城乡分治的二元土地制度，现行法律对集体土地流转用于非农建设进行严格限制，但伴随着农村工业化、城镇化，集体非农建设用地的使用早已超出目前运转的国家地政管理行政体系的监管和约束。在地方政府的默许或不作为下，地方发展不断突破国家政策和土地管制要求，集体土地所有者通过出让、出租、私卖等非法形式进行流转，造成非农建设用地隐形入市，实质性地成为建设用地直接的重要供应者。这种非农建设用地高速无序扩张、空间分散并低效开发的现象，导致城市整体发展不协调，土地市场管理混乱，土地价值流失和土地资源浪费等问题。 .深圳非农建设用地的发展历程 ??????? 1、城市化发展的初期（1993年前）：这一时期，国家、广东省和深圳市关于土地管理的相关法规政策体系尚未完全建立，土地使用极不规范，土地管理无序混乱，特别是在深圳特区内，出现了大量违规用地的现象，但特区外城市经济还处于萌芽阶段，仍以传统的农村经济为主，对建设用地的需求小，违规建设行为也较少，集体建设用地刚刚开始起步，原宝安县曾以非农建设用地的名义陆续给各行政村划定了一定数量用地供其建设。??????2、特区外第一次城市化（1993～2003）：1993年，宝安县正式撤县设区被划分为宝安、龙岗两区，深圳市第一次在农村集体土地利用和管理上出台规范性文件《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》（深府［1993］283号）对两区的土地实行统一的规划、征用、开发、出让和管理的土地政策。宝安龙岗按照该办法陆续地、在1998年集中大量地并给各街道划定了非农建设用地。然而，“撤县改区”的实施刺激了特区外的发展，在巨大利益驱动和政府土地监管乏力的双重作用下，特区外以自下而上为主导的大规模开发建设的推进，使在缺乏有效管控的情况下，集体土地的利用发生急剧变化，大规模地转化为事实上的城市建设用地。??????3、特区外第二次城市化（2004年～）：2004年，宝安、龙岗两区18个镇全面撤销镇的建制，实行“全面城市化”，市里出台《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》（深府［2004］102号文），以加强特区外城市化转地过程的土地管理，宝安龙岗也相继推出查处违建、更新改造、解决土地历史遗留问题等一系列土地政策文件，以加快全面城市化进程。 深圳非农建设用地的现状特征 1、划定原则存在地区差异。在这次城市化转地过程中，宝安和龙岗两区分别根据本区实际情况制订各自的实施细则。龙岗区考虑历史已划定的非农建设用地，不再对非农建设用地已达标（甚至超标）的街道重复划定，只对未达指标的街道按建成区和未建区不同比例进行划定，使实际划定的规模“超指标”。宝安区则不考虑历史已划定的非农建设用地，全部按指标重新划定，使部分街道因无地可划而产生“悬空指标”，出现“未达标”的现象。 2、以工商和居住用地类型为主，公建用地极少。尽管深府［2004］102号文规定非农建设用地指标中包括公建用地，但从实际划定的来看，两区对公建指标均采取了捆绑划定的方式，使绝大部分指标作为工商用地和居住用地，公建用地指标被严重腾挪。宝安规定居住用地划定中含公建用地，但实际已划定的指标中非农居住用地只占4.5％，其余9.2平方公里居住指标属于只进行指标核算而不具体划定范围的已建房户用地，这种做法使原本占非农建设用地指标一半规模的公建用地实际上无法全部落实。龙岗是工商用地中含公建用地，但并没有规定规模比例，导致工商用地和公建用地指标难以分别单独统计，实际上包含公建用地指标的新划定非农工商用地大多是用于工业或商业建设。3、大多在建成区内划定。近年来，特区外城市化进程的加快，宝安龙岗两区大部分土地实际上已通过合法或违法的不同途