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大庆加快户籍制度改革问题研究 大庆师范学院　　朱 顺 大庆作为以石油、天然气为主的资源型城市，在国家的经济社会发展中占有十分重要的地位。也正因如此，大庆形成了独具特色的经济社会结构和户籍管理模式——户籍+单位。作为企业意义上的大庆，它一直保有计划经济形态，而没有受到改革开放和户籍制度改革的影响；作为市政意义上的大庆，它顺应了改革开放的现实需要，积极推动户籍制度改革。与此相对应，大庆社会保障体系也分为油田和市政两条线，油田企业有自己独立的社会保障体系。因此，大庆户籍制度改革面临着农村与城市、计划与市场的双重统一问题。长期以来，我国的社会管理和保障体系建立在户籍管理制度的基础之上，这就使得户籍管理制度改革绝不是换本本那么简单，而是要辅之以社会公共资源的配给，必须早筹划、早落实，不给国家的宏观发展规划拖后腿。国务院公布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（2012年7月19日）明确了实现基本公共服务均等化的时间表，即在2011年至2015年，覆盖城乡居民的基本公共服务体系逐步完善，基本公共服务均等化取得明显进展；到2020年，城乡间、区域间基本公共服务差距明显缩小，争取实现基本公共服务均等化。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(2014年7月30日)对户籍制度改革的目标和时限做出规定：“要进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口；到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业人口和其他常住人口在城镇落户。”由此可见，大庆市户籍制度改革既要与国家的经济社会发展规划相适应，又要克服自身存在的特殊问题，必须加快改革的步伐，积极稳妥地推动户籍制度改革。 一、大庆加快户籍制度改革的方式 《国务院关于进一步推进户籍管理制度改革意见》（2014年7月24日）确定了“进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度”的改革目标，它由户口登记制度和居住证制度两部分内容构成。两种制度在适用范围上存在差异，但在内涵与任务上存在衔接之处。就前者而言，户口登记制度主要适用于统一城乡户口登记制度和户口迁移问题。在统一城乡户口登记制度方面，户籍制度改革要求“取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。”在城市落户问题方面，户籍制度改革要求“全面放开建制镇和小城市落户限制”“有序放开中等城市落户限制”“合理确定大城市落户条件”“严格控制特大城市人口规模”。同时，围绕“合法稳定就业”“合法稳定住所”“参加社会保险”等三项基础内容，按照城市规模设定不同的户口迁移条件。就后者而言，主要适用于以外来务工人员为主的流动人口：“公民离开常住户口所在地到其他社区的市级以上城市居住半年以上的，在居住地申领居住证。符合条件的居住证持有人，可以在居住地申请登记为常住户口。”户口登记制度与居住证制度的关联性表现为：“以居住证为载体建立、健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利；以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，逐步享有与当地户籍人口同等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利，同时结合随迁子女在当地连续就读年限等情况，逐步享有随迁子女在当地参加中考和高考的权利，不断扩大向居住证持有人提供公共服务的范围。按照权利责任对等的原则，居住证持有人应当履行服兵役和参加民兵组织等国家和地方规定的义务。”可见，户籍制度改革的核心目的就在于以城市为基础和标准，减小城乡之间、外来人口与本地人口之间的差距，让生活在同一片蓝天下的人们能够普遍享受基本社会保障和公共服务。 在户籍制度改革过程中，先推出居住证制度还是户口本制度，各地做法不一。2008年12月19日，齐齐哈尔市在黑龙江省内率先出台了《齐齐哈尔市户籍管理制度改革方案》，成立了齐齐哈尔市户籍管理制度改革工作领导小组，负责户籍管理制度改革的指挥领导、组织实施和综合协调工作，确立了统一全市567万居民户口本的最终目标，并在齐齐哈尔市公安局下设办公室，负责具体实施工作。同时，由齐齐哈尔市公安局制定了《齐齐哈尔市户籍管理制度改革实施细则》作为落实改革的具体依据，并于2009年1月1日开始全面实施户籍制度改革。与之不同，大庆市采取了先推行居住证制度的