基于空间管制的“多规合一”控制线系统初探——关于县(市)域城乡全覆盖的空间管制分区的再思考要点解析.pdf

2000人交流群432529468，仅限注规考试！！ 基于空间管制的“多规合一”控制线系统初探 ——关于县（市）域城乡全覆盖的空间管制分区的再思考 杨玲 摘要：2013 年中央城镇化工作会议中明确提出“一张蓝图干到底”的规划要求，进入2014 年国家有关部 委相继出台了《关于开展县（市）城乡总体规划暨 “三规合一”试点工作的通知》、《关于开展市县“多规 合一”试点工作的通知》等，全国各县（市）掀起“多规合一”工作热潮，但是对 “合一”合什么，“一张 蓝图”控什么，各地在实际工作中都进行了不同程度的探索。本文在梳理我国城乡总体规划、土地利用总 体规划、主体功能区规划、生态功能区划等各类空间规划的空间管制分区基础上，借鉴国外空间管制分区 经验，结合国内“多规合一”规划实践，提出建立市县域全覆盖的 “多规合一”控制线体系思路，为建立 统一的空间规划体系提供空间管制思路。 关键词：空间管制 “多规合一”控制线 一张蓝图 1 空间管制理念 1.1 空间管制的内涵 “空间”城市社会、经济、环境各项发展的基本载体，政府往往是以各类空间规划为手 段，实现对城市空间资源的合理配置和优化管理。城市空间的表现形式既包含我们熟悉的建 设用地、农田、林地、水系等形态，功能上还包括居住、工业、交通、游憩等，是承载城市 多元功能的基本载体。 “管制”，词面意思是管理、控制之意，《辞海》释义为：强制性的管理。但随着深化改 革步伐的加快，管制的意义不再是单一传统的管理、控制的概念，而是一种多元协调的管理 方式。具有以下特点：首先它是一个管理的过程，而不是一项规章制度；其次它的建立是以 协调为基础，而并不是自上而下的统治；最后，它的实现还需各社会组成部分持续的相互作 用。与此类似，“多规合一”也是一种以协调为手段的协同规划的过程，与 “管制”的概念 有内涵意义上的一致性。 ① 最早的 “空间管制”理念 的出现是为了控制城市的无序扩张、保护城市良好的生态资 源而出现的，在我国，1998 年在《关于加强省域城镇体系规划工作的通知》中首次提到了 2000人交流群432529468，仅限注规考试！！ “空间管制”的概念（汪劲柏，赵民，2008 ），进入2008 年，空间管制在城乡规划法、土地 利用等文件中均有出现，成为空间规划的重要抓手。所以，在本文中笔者认为空间管制从本 质上来说应该是对土地开发权的许可，这种许可只有两类：即允许开发建设和不允许开发建 设，所以空间管制是合理利用与保护空间资源的重要工具。具体而言，空间管制就是在一定 区域范围内，综合考虑经济、社会、资源、环境等多因素的协调要求，划定不同建设发展特 性的类型区，并制定其分区开发标准和控制引导措施，是政府控制空间公共资源、协调开发 与保护的矛盾，实现城市空间资源可持续利用的建设管理方式。 1.2 空间管制的范围 对于空间管制分区研究，大多集中在城市总体规划“四区”划定的研究上面，对各个规 划的空间管制之间的关系梳理不够清晰。在我国现有空间规划体系下，受基础数据管理制约， 往往分为宏观、中观和微观三层面，但随着“大数据”时代的到来，城市空间数据信息将进一 步完善，所以就空间管制的内涵而言，其范围应是行政区域全覆盖的，管制是“通过划定优 先发展地域、引导发展地域、限制发展地域、禁止发展地域等多种不同的用途管制片区并制 定相应的空间使用要求实现的”（张京祥）。即在空间上既应包括城市建设区域，非建设区域 和各类自然生态用地区域。而我国现有行