三农问题与农地制度改革.pdf

三农问题与农地制度改革 清华大学 蔡继明教授、方草硕士生 一、三农问题积重难返 “三农问题”已经成为全面建设小康社会、实现我国经济社会协调发展的突出问题， 受到社会各界的普遍关注：前任总理朱鎔基在任期的最后一年不得不承认 “三农问题”是 他最头痛的问题；本届政府总理温家宝一上任则表示要把 “三农问题”当作经济工作的重 中之重；中共中央2004 年1 号文件则以增加农民收入作为标题，强调把增加农民收入作为 衡量工作成效的一个重要标准…… 然而，人们对 “三农问题”的关注由来已久：若从1996年 “三农问题”这个概念的正 式提出算起，至今也有8年了；若从1991年开始农民负担的调研算起，至今也有13年了；若 从1985年农村政策研究部门提出 “打破城乡二元结构”算起，至今就将近20年了。那么， 为什么近20年来我们几乎年年喊 “三农”，从1982年至1986年中央连续发出了有关 “三农问 题”的5个1号文件，乃至在时隔8年之后又专门以增加农民收入为主题发出了第6个1号文件， 而 “三农问题”不但没有从根本上解决，反而越来越严重？1997 年农民的人均纯收入为 2090 元 , 城镇居民的人均可支配收入为 5160 元 , 两者的收入差距为 1:2.47，2003 年 农民的人均收入为2622元 , 城镇居民为8500 元 , 差距已扩大为3.24:1。我国的城市化进 程仍然大大落后于工业化进程，城市人口的比重只占到36%，农村中存在着大量剩余人口有 待转移。与此同时，尽管我们年年都强调要保护耕地、保护农民的土地承包权不受侵犯， 但实际上耕地正在以越来越快的速度在减少，农民的土地承包权不断受到侵犯。据国土资 源部提供的数字：2002年上半年群众反映征地纠纷、违法占地问题，占信访接待部门受理 总量的73% ；其中40% 的上访人诉说的是征地纠纷问题，这里面又有87%反映的是征地补偿 安置问题。国家信访局去年受理土地征用的初信初访4116件，大部分聚焦在失地失业问题 上。农业部提供的数据显示：最近两年，关于征地、土地流转等问题的信访始终占总量的 一半以上。另一方面，我国农村的土地经营规模一直非常狭小，某个农户平均不过0.5公顷， 而美国是我国的400倍以上，欧盟是我国的40倍以上，即使是日本和韩国也分别比我国高2.5 和2.2倍以上。 1 我们认为，改革开放25年来，“三农问题”的解决之所以成效甚微，一个重要原因就是 忽略或回避了农村土地制度的变革：无论是农民收入增长缓慢，还是城市化进程缓慢，无 论是农民的土地权益被侵犯，还是农村的土地经营规模狭小，无一不是和现行农村土地制 度的弊端联系在一起的。 二、现行的农村集体土地制度的弊端 现行的农村集体土地制度至少有如下五大弊端： 1． 集体土地所有权主体不明确。《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由 法律规定属于国家所有以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。” 《土地管理法》第十条规定：“农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体 经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农 民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡 （镇） 农村集体所有的，由乡 （镇）集体经济组织经营、管理。”这些表述虽然肯定了目前我国农 村土地产权的 “三级所有，队为基础”的现状，但目前普遍存在如下问题： 一是乡镇政府是国家机关，许多乡镇又没有集体经济组织，究竟谁是乡 （镇）农村集 体土地所有权代表也就模糊不清了； 二是村民小组虽是基础，但一没有法律地位，二没有经济核算形式，三没有办公地点， 有的甚至连小组长也没有，遇事由各户联合推举一名代表。在这种情况下，土地所有权由 谁行使？怎么行使？ 正是由于作为集体成员的农民个人对集体所有的土地原则上没有所有权，只有使用权， 而集体土地的所有者又是缺位的或虚构的，所以，本来对集体土地仅仅具有经营、管理权 限的乡镇集体经济组织或村民委员会，便往往以集体所有者的名义为农民做主，在土地征 用、承包、流转以及机动地的处置中侵害农民的利益。 2 ．农民对集体所有的土地只有承包权，而不能以所承包的土地做抵押进行贷款，这是 造成目前农民贷款难的一个重要原因。 3 ．现行农村土地制度不利于土地资源在全社会范围内合理配置。一方面，集体土地的 所