多元共治的城市更新规划探究_基于中西方对比视角要点.pdf

多元共治的城市更新规划探究 ——基于中西方对比视角 陆非 陈锦富 摘要：西方城市更新的参与主体结构，经历了以市场为主导的政、商合作，到社区参与的政、社、商 三分伙伴关系的转变，形成全新的城市更新管治模式。这种转变在公共选择、多元主义、新公共管理和地 方控制等理论的兴起和城市更新实践过程中得到理论和实践上的共同印证。新中国成立以来中国城市更新 的参与主体经历了由起初的“政府一元”到当前的“政、商二元”的转变。然而，政府与市场结盟的商业 化运作模式下的城市更新过程存在着交易性冲突、分配性冲突和制度性冲突，城市更新模式面临重新选择。 基于对社会转型期呈现出的多元利益主体异化趋势和多方关系的不同结构形式的分析，认为破解以上三种 冲突，应该充分发挥社区及NGO 的作用，构建政、社、商多元共治的主1体机制，政、社、商多元诉求的目 标平衡机制，政、社、商多元参与的过程决策机制。 关键词：城市更新 多元主体 社区 合作 1. 引言 二战后的城市更新中，私人部门以市中心的企业家团体作为载体参与城市经济发展决 策，地方政府通过获得来自联邦政府的资金支持，控制开发更新的基本导向。由于城市领导 层错误的将衰落的居住区视为改造对象而采取整体拆迁的方式，加上随之而来的一系列社会 问题，这种模式受到了广泛的批判。 到1960 年代后期，中产阶级发起的非政府组织抵抗城市更新活动，加之城市中的种族 骚乱，终于使这种彻底拆除重建的城市更新方式得以遏制。地方组织逐渐建立起来，使得更 多的声音能够在城市再开发的决策过程中得到体现。被开发地块的原住居民、社区组织和环 境保护等非政府机构，为保护生态环境、城市公共设施和原有的社会网络而组织在一起，通 过各种方式抵抗更新，或更多地参与到规划决策过程中。 1 基金项目：国家社会科学基金项目（09BZZ045 ）资助 自1980 年代起，城市中心区的再开发因经济全球化的趋势，再次成为城市发展的重点。 加工制造业从发达国家向发展中国家转移，而新兴的高附加值产业成为城市的主导产业，因 此需要在城市空间上适应新的经济部门对空间的需求。在此背景下，城市政府以和私人开发 2 3 商签订分享金融风险的文件为开发形式，推进城市中心区再开发项目的实施。在此过程中， 联邦政府进一步退出城市开发项目，基本上不直接为城市政府拨款，要求城市政府通过贷款 实施有风险的项目，用商业运作模式代替政治操作。 从当代西方城市更新规划的多元关系发展中我们可以看出：西方的城市更新规划中的参 与主体，从市场为主导的公私双向合作，转向社区参与型的三分伙伴关系转变，从而形成一 种新的更新管治模式。社区逐渐成为城市发展过程中，独立于公、私两大角色之外的第三极， 使得规划决策不再仅仅是原来的自上而下，更包含了自下而上的新机制，使更新过程更透明、 民主，各方权力更加平衡，多元主体的目标能得到更好的实现。 2. 多元主体关系理论研究概述 2.1 公共选择理论 公共选择是指人们通过民主政治过程来决定公共物品的供给、需求和产量，是把个人的 私人选择转化为集体选择的一种过程或机制，是对资源配置的非市场决策。公共选择的理论 基础是政府失败论，这是现代西方市场经济的产物，它认为在市场活动中政府实际上也在扮 演者“经济人”的角色，其行为的理性就是谋求自身利益的最大化。 2.2 多元主义 该理论认为地方事务不是精英主导的，决定权广泛分配在众多城市利益相关参与者之 中。1961 年，Robert A. Dahl 出版了《谁管治？一个美国城市的民主和权力》（Who Governs? Democracy and Power in An American City ），在政府最小化和民主深化的情况下，城市的发 展受到离散的多方政治力量的影响。多元主义实证地分析了当时除地方政府之外，主要是商 业和大学医院这样的非赢利机构构成了城市再开发的重要主体。 2.3 新公共管理 新公共管理思潮的核心在于打破公共部门与私营部门的传统壁垒，向政府管理进程中引 入市场机制，实现灵活的公私合作以达成公共政策目标。其基本内容可以归纳为三个方面： 即社会、市场管理与政府职能的优化，社会力量的利用和公共服务社会化，政府部门内部的 管理体制改革。 2.4 地方控制 美国人最基本的价值取向有一条是——依靠自己和社区，即聚焦于小型的地方政府，州 政府和