审计法论文：论我国审计法目条款之完善.doc

审计发论文：论我国审计法目的条款之完善 〔摘　要〕　现代社会中的国家审计制度的功能已经超出了单纯“查账”、“鉴证”等技术工具的角色,实质是通过专业性权力监督机制实现公民知情权、监督权与政府公权力良性运行之间的有效互动,其宏观政治意义已经不再局限于“廉政建设”的语境,而具有更为广阔的内涵。我国审计法应当反映我国审计制度理论与实践的变迁,充分表达审计制度的价值功能和社会作用。应当站在宪政的高度审视审计制度内涵的新变化,科学地设置审计法的目的条款,表达审计法的立法宗旨,以保障审计法体系的和谐,推动我国法治进步。 〔关键词〕　立法;审计法;宗旨 引言:问题的提出 中国现行立法体制是中央统一领导和一定程度分权的多级并存、多类结合的立法权限划分体制,我国特定的部门法一般在形式上都表现为一个规范数量众多、层次多样的庞杂的规范体系。在审计法领域,以审计法宪法规范为核心的审计法规范体系就包括了众多的内容①,国家立法机关和各级审计机关每年的各类审计立法数量极大,仅1989-2004年间的数量就计达1226件。数量繁多的审计法律规范是社会生活日益复杂、审计工作内容迅速发展的实际所需,不过其中也迫切需要在审计立法中设置科学的目的条款予以统领,以保证审计法律体系的和谐、统一及完整。 审计法的目的条款在审计法律制度中举足轻重,在审计法实定法体系内,它维系着整个体系的协调统一,通过对审计法立法宗旨的科学表达,体现审计法自身的特点和价值追求。立法宗旨是各国在某一个领域进行立法时希望达到的目的或价值追求,一般通过目的条款予以载明,世界上各个国家,即使是那些判例法国家也十分重视立法目的条款的合理设置,以明确立法的宗旨。“长期以来,英国那些重视改进成文法起草质量、追求立法完美的法律专家极力主张,一部法律最好在一开始就用专条明确阐述该法的立法目的与立法原则。事实上,这些专家的主张得到了立法和法律解释实践的鼓励。”〔1〕 在审计法实定法体系之外,审计法的目的条款又是连通审计法和社会价值观的中介,折射出一定时代的社会价值观对审计法的要求。在法的运行过程中,当法律实践和法律文本之间出现缝隙和冲突时,法的目的条款可以予以调和以维持法律秩序的良性发展。因为,实际的法律过程总是会受到政策和公认的社会理念所指导,这些政策和公认的社会理念旨在实现某种明确的社会、经济或意识形态等方面的目标,这样,在稳定的法律体系、精确的规则和具有相对宽泛、易变性的政策和公认社会理念之间需要有一个连接点,实定法内的目的条款正好起到这个作用。审计法律体系通过目的条款实现与社会价值目标的相互连接,保持审计法与整个社会主义法律体系和社会理想的有机统一。 因此,在我国的审计法立法中,科学设置审计法的目的条款,阐明审计法立法宗旨是完善审计法律制度的要务,但由于审计法专业性很强,我国的审计制度实践历史相对较短等原因,该问题并没有得到足够的重视①,对其进行深入研究并探寻解决之道也就成为本文的写作目的。 一、审计法目的条款的应有品格 任何一个部门法都是关于特定社会生活领域的规则体系,法律条文是其基本要素,“没有法律条文,就没有法”。〔2〕48繁密的法律规则条文必须形成一个有机整体,其中法的目的条款具有极其重要的地位,因为,制定法的传统观念一般强调法律体系在逻辑上的严密、完整和自足,其间,法的目的条款构成法的灵魂,它指明立法价值取向,指导人们构建法的基本框架和具体制度,规范着全部法条,并指导着人们的司法实践活动。从法解释学的立场来看,具体的法律规则一般具有很高程度的精确性、具体性和明确性,因而,往往指涉有限,当不同的法律规范之间发生冲突或有疑义时就需要进行法律解释。最基本的法律解释方法就是探究法律之规范意旨的狭义的法律解释———针对法律文本进行的解释,目的解释就是其中之一②。目的解释方法———尤其是依某法之整体目的为依据进行的解释,可以保障法的安定性与统一性,“在英国和世界上多数国家,对目的解释法的重视程度已经高于对字义解释法的重视。如果法律文件中包含了对立法目的的明确表述条款,则对法官解释法律大有帮助。”〔3〕所以,法的目的条款无论是在理论,还是在实践两个层面都具有极其重要的意义。 各国审计立法一般都将目的条款置于篇首地位。英国1983《国家审计法》开篇规定,制定本法的目的旨在通过规定主审计长任命及其地位,成立公共账目委员会和国家审计署,并制定促进政府部门及其他机构、团体使用公共资金的经济性、效率性和效果性的新规定,加强议会对公共资金支出的控制和监督以及相关目的。〔4〕260加拿大《审计长法》开篇规定,“本法是关于加拿大审计长公署和对可持续发展监督并报告的法律。”美国1993年《政府业绩和成果法案》开篇规定,本法案的目的是: (一)通过让联邦机构对实现项目目标切实负责,提高美国人民对联邦政府能力的信心; (二)选择一