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《行政事业单位内部控制规范》解读 一、内部控制的起源 1．产生在西方，最初的控制形式是“内部牵制”。这种古老的管理思想发源于古埃及的国库管理制度，即公元前?? 3 600年以前的美索不达米亚文化时期。其理论基础是假设两个人或部门无意识地犯同样错误的可能性是很小的，以及假设两个人或部门有意识地串通舞弊的可能性也是很小的。直到20世纪初，企业管理依然继承了这种以业务授权、职责分工、双重记录、定期核对等为内容的内部牵制的基本思想。 1992年9月，由美国国会的“反对虚假财务报告委员会”下属的，并由美国会计学会（AAA）、美国注册会计师协会（AICPA）、内部审计师协会（IIA）、财务经理协会（FEI）和管理会计学会（IMA）等多个专业团体组织参与的“发起组织委员会（COSO）”发布了《内部控制——整体框架》，并明确了有关定义。 2．安然事件 指2001年发生在美国的安然公司破产案以及相关丑闻。安然公司曾经是世界上最大的能源、商品和服务公司之一，名列《财富》杂志“美国500强”的第七名，自称全球领先企业。在2001年宣告破产之前，安然拥有约21 000名雇员，是世界上最大的电力、天然气以及电讯公司之一，2000年披露的营业额达1 010亿美元之巨。公司连续六年被《财富》杂志评选为“美国最具创新精神公司”然而，在2001年10月安然公司突然在资产负债平衡表上曝光出了高达6.18亿美元的亏损。2001年12月2日，公司向纽约破产法院申请破产保护，这个拥有上千亿资产的公司在几周内破产，该案成为美国历史上最大的一宗破产案，它是公司持续多年精心策划、乃至制度化系统化的财务造假丑闻。它严重挫伤了美国经济恢复的元气，重创了投资者和社会公众的信心，引起美国政府和国会的高度重视。 “ 安然事件 ” 通过安然事件，我们认识到，企业治理结构与内部控制制度密切联系，既不能否定股票期权制、审计委员会、内部控制的正面作用，但也不能对它们的作用过分依赖和夸大，而需要将各种制度安排，如公司独立董事制度、外部审计制度协同起来。因为公司治理结构的缺陷，并不是孤立的，存在的问题需要通盘考量和系统解决。 3．萨班斯法案 萨班斯法案，又被称为萨班斯?奥克斯利法案。2001年12月，美国最大的能源公司——安然公司，突然申请破产保护，此后，美国公司丑闻不断，规模也“屡创新高”，特别是2002年6月的世界通信会计丑闻事件，“彻底打击了（美国）投资者对（美国）资本市场的信心”。为了改变这一局面，美国国会和政府加速通过了《萨班斯法案》，由参议院银行委员会主席萨班斯和众议院金融服务委员会主席奥克斯利联合提出，又被称作《2002年萨班斯?奥克斯利法案》。该法案的另一个名称是《公众公司会计改革与投资者保护法案》。法案的第一句话就是“遵守证券法律以提高公司披露的准确性和可靠性，从而保护投资者及其他目的。”该法案对美国《1933年证券法》《1934年证券交易法》做出大幅修订，在公司治理、会计职业监管、证券市场监管等方面做出了许多新的规定。 二、内部控制的定义 内部控制是受企业董事会、管理当局和其他员工的影响，为旨在取得： 1．经营效率和效果； 2．财务报告的可靠性； 3．遵循适当的法规等目标而提供合理保证的一个过程。 2008年财政部、证监会、审计署、银监会、保监会在《企业内部控制基本规范》中定义：内部控制是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。 三、内部控制体系 “中国企业内部控制规范体系” 根据国家有关法律法规，财政部会同证监会、审计署、银监会、保监会五部委在2008～2010年间制定了《企业内部控制基本规范》《企业内部控制应用指引第1号——组织架构》等18项应用指引，以及《企业内部控制评价指引》和《企业内部控制审计指引》。 执行时间： 自2011年1月1日起在境内外同时上市的公司施行。 自2012年1月1日起在上海证券交易所、深圳证券交易所主板上市公司施行。 在此基础上，择机在中小板和创业板上市公司施行。 鼓励非上市大中型企业提前执行。 要求执行《企业内部控制基本规范》及企业内部控制配套指引的上市公司和非上市大中型企业，应当对内部控制的有效性进行自我评价，披露年度自我评价报告，同时应当聘请会计师事务所对财务报告内部控制的有效性进行审计并出具审计报告。 与企业内部控制建设相比，我国行政事业单位的内部控制制度建设则明显相对滞后，也存在一些突出的问题。 一是单位内部治理结构不完善，对决策缺乏有效制约和监督，特别是一把手的内控意识薄弱。有的主要负责人利用权力“设租”“寻租”，干预重大决策或直接违规决策、插手干预招投标活动，为相关方面谋求不正当利益。 二是利用公共资源“借道”若干非公单位，或在多个地区实施违法违纪行为。 三是利用虚假注资、虚假项目、虚假合同和虚假票据