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行政调解问题刍议 作者：范愉 作者单位：中国人民大学法学院 出处：广东社会科学2008年第6期 内容摘要：行政调解并非一个确定的概念和统一的制度，通常是指行政机关主持的调解，属于行政性纠纷解决机制的重要组成部分。行政调解具有特殊的功能和价值，可用以处理行政争议和民事纠纷；其形式多样，在程序设计中需要妥善解决公权力处分、信息公开、调解协议效力及其与裁决的关系、司法审查等关键问题。鉴于我国当前行政调解实践中存在的问题和困境，在制度建构和改革中应充分认识行政性纠纷解决机制的客观优势，充分考虑民众的纠纷解决习惯与实际需求，充分认识社会转型期的特殊性和社会发展的前瞻性需要，确立服务型政府的理念，以更好地发挥行政调解在构建和谐社会中的作用。 关键词：行政调解;行政性纠纷解决机制;多元化纠纷解决机制 中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1000-114X(2008)06-0174-11 正文： 　　当前在我国，行政调解正在成为一个热点问题。然而，行政调解并非一个确定的概念和统一的制度，在纠纷解决实践中，这一问题可以在多种不同意义上展开讨论，目前至少涉及以下几个方面：(1)行政机关在专门性争议解决机制中(包括行政裁决和行政复议)对当事人双方的行政和民事争议所进行的调解；(2)基层政府所属机构(如派出所、工商局、城管、劳动监察等)在日常行政执法和管理活动中对当事人之间的民间纠纷进行的调解；(3)行政机关通过信访、行政投诉等机制协调处理各类争议的活动；(4)在政府的组织或主持下，以(乡镇街道或区县一级)人民调解、消费者协会、行业协会等形式运作的准行政性调解；(5)法院审判组织在行政诉讼中对双方当事人的行政争议进行的调解(行政协调或行政诉讼调解)。 　　上述不同意义的行政调解所涉及的制度、原理和问题存在着相当大的区别，例如，在主体上有行政机关与司法机关之分；在纠纷类型上有行政争议与民事纠纷之别；在程序上有司法、准司法和附带性机制的差异等等。同时，行政调解既可设计为独立的纠纷解决制度或程序，又是可应用于各种程序和制度中的常规解纷方式。一般而言，除行政诉讼中的调解外，其他意义上的行政调解基本上都是以行政机构作为解纷主体的，因此，行政调解的重点首先是行政机关主持的调解，并应与“行政诉讼调解”明确加以区别①，然而，目前很多行政调解却缺少明确的法律规定，正面临着制度建构和整合的课题。本文首先从行政性纠纷解决机制的角度厘清行政调解的性质、范围和功能，继而分析存在的问题及其原因和解决路径。 　　一、行政性纠纷解决机制的功能与优势 　　行政性纠纷解决机制②，即国家的行政机关(包括地方政府)或准行政机关所设或附设的非诉讼纠纷解决程序，包括行政申诉、行政调解、行政裁决等基本形式。这种机制既可作为行政司法的组成部分，设定为由当事人选择的替代性程序，也可作为准司法系统，设定为法定前置程序或独立的行政法院(庭)系统。整体而言，行政性纠纷解决机制与司法制度及诉讼程序存在着明显差别，其运行机制及原理更接近于非诉讼解纷机制(ADR)，尤其是当代行政争议解决中越来越多地采用了协商和解与调解方式，使得其功能和形式更具灵活性和多元化特点，被视为现代多元化纠纷解决机制的重要组成部分，即行政性ADR。其特有的功能和优势主要体现在以下几个方面： 　　1、行政执法与纠纷解决(服务功能)相结合，具有权威性、合法性和正当性。行政性纠纷解决机制的法律地位一般由立法或行政法规所确立，具有主体的专门性、程序和职权的法定性，处理结果具有法律效力等特点。同时，行政机关拥有调查权和一定的自由裁量权，具有查明事实、作出判断、适用法律乃至进行处罚的职权和能力，比司法程序更适于处理一些常规性、多发性、社会性、群体性和新型纠纷，尤其是有利于直接维护弱势群体权益。因此，很多国家都将各种新型社会性纠纷的管辖处理权赋予行政性解纷机制，将其设立为法定前置解决程序或专属性机制。 　　2、在纠纷解决中具有高效、及时、直接、经济等效益优势。行政性纠纷解决机制多被设定为政府和行政机关的专门职能，作为由公共财政支持的公共资源，原则上对当事人免费，不仅可以极大地减轻当事人的负担，并可以有效替代司法诉讼，整体降低社会治理和纠纷解决的公共成本，产生巨大的社会效益。 　　3、具有专门性和专家优势。行政性解纷机制通常由特定领域的行政主管部门参与纠纷解决，具有专门性和针对性，处理纠纷的人员往往具有相关资质，兼有专业知识和纠纷解决经验。同时，还能动员社会力量组成专家委员会或专案调查处理机构，在处理复杂疑难案件或新型案件中，可以综合考量技术问题、专门法律问题和政策性问题，以及公共利益、市场、公民权利和个案特殊情况，提出合理的解决方案。 　　4、有利于积累经验、形成政策和行政规章。行政性解纷机制不仅可进行事后救济，还可以在特定类