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政府与非营利组织制度体系耦合性之省察 ——以我国政策、法规、制度为视角 胡建锋 　　内容摘要：改革开放30年，党和政府非常重视公民社会的建设和非营利组织的培育工作，比较完善的非营利组织的制度体系已经基本形成。但正如新制度主义学派的观点那样，我国非营利组织的制度体系存在非耦合性，主要表现在结构性非耦合和要素性非耦合两个方面，究其原因主要有文化环境的同一性、供给机制的特殊性以及非营利组织自身能力的欠缺性使然，本文认为要使我国非营利组织制度体系趋向耦合，则需要营造一种氛围，建构一种机制，夯实一种基础。 　　关键词：非营利组织；制度体系；非耦合　　作者简介：胡建锋(1974-)，男，河南许昌人，许昌学院法政学院讲师，研究方向为政治学、行政管理的理论与实践。　　中图分类号：D631??? 文献标识码：A?? 文章编号：1671-7155(2012)03-0076-06　　关于制度和组织的关系，著名经济学家哈耶克认为：“在一定程度上，每个组织还必须依靠规则，而不仅仅是依靠具体的命令，……运用任何个人都无法完全拥有的知识是可能的。”[1](P48)可以认为组织是制度的载体，没有组织，制度的功能和作用就无从实现；制度则是组织的构成要件，没有制度，组织也就不能成为组织。关于制度对组织运行的作用机制问题，新制度主义学派则通过分析制度体系的耦合性来考量。一项制度安排的效率不是独立于其它制度安排的单独运行的结果，而是取决于制度结构中制度安排之间的耦合作用，或者说，任何一项制度安排都是制度结构中其它制度安排的函数[2](P52)。所以，任何组织的正常运行都有与之相适合的制度体系，并且制度体系必须具有耦合性，非耦合性的制度体系必然对组织的健康发展构成威胁。　　改革开放之后，在中国的经济社会事业获得快速发展的同时，党和政府也非常重视公民社会的建设和非营利组织的发展。从相关公共政策的出台到法律法规的制定，再到非营利组织内部治理制度的形成，比较完善的非营利组织制度体系已基本形成。在看到这些成就的同时，我们不禁要问，现有的制度体系是否是耦??的呢?制度体系是否能有效促进非营利组织的良性运行和协调发展呢?本文试图运用系统论以及新制度主义学派的分析方法对我国非营利组织制度体系进行剖析，分析制度体系中存在的非耦合性问题，并就这些问题提出促进非营利组织制度耦合的措施，以供学界讨论。　　一、中国非营利组织制度体系非耦合性的具体表现　　根据系统结构的基本原理，结合我国非营利组织制度的效力、调整范围及对非营利组织规范程度的不同，本文初步描绘出一幅“中国非营利组织的制度体系结构”图来分析说明。 　　中国非营利组织的制度体系结构图　　如图所示，我国非营利组织的制度体系被分为5个纵向层级、三大部类，它们分别是：公共政策部类，主要是中国共产党和政府(主要是中央政府)针对公民社会和非营利组织发展所制定的目标、任务和原则等宏观性、原则性、纲领性的规定；法律法规部类，主要表现为各级国家权力机关或行政机关制定并强制执行的用以规范公民社会和非营利组织运行的普通法律、法规和部门规章，以及地方性法规和规章，这些制度规范是相对具体的规则体系；组织管理规范部类，主要是指非营利性组织自身在以上两个部类制度规范的指导之下，结合非营利组织自身的组织特性而形成的规范组织内部管理运作的惯例、程序、方式、方法、制度等管理性规则。　　系统论认为，结构和要素是决定系统功能的两大变量。在此，本文拟从结构和要素两个角度来分析非营利组织制度体系的非耦合性问题。　　(一)制度体系的结构性非耦合　　1.纵向制度结构问题　　首先看公共政策部类和法律法规部类的制度非耦合性问题。　　在公共政策部类层面，改革开放后党和政府十分重视公民社会和非营利组织的培育工作。中共十六大和十七大报告中多次提到要大力发展社会中介组织，健全社会组织管理体制，提出要健全党委领导、政府负责、社会协调、公众参与的社会管理格局……重视社会组织建设和管理。中央政府则提出要“适应新形势推进社会管理体制改革和创新、合理调节社会利益关系”。然而在法律法规部类层面，我们仍然适用传统的法律法规制度体系，没有把非营利组织作为一个单独的社会组织类型来加以规范，这极易造成党和国家宏观政策无法落实而流于形式的困境。例如，虽然宪法第35条明文规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，①但是，关于公民结社的权利、义务、责任的实体性和程序性的法律规定仍然存在空白，当公民有结社需要和愿望的时候，要么迫于合法性的威严而窒息，要么因为缺乏明确的法律规范导向而呈现出非秩序性。所以有学者提议制定《结社法》，让公民结社权利的宪法原则同普通法律的具体规定相耦合。　　其次看法律法规部类与组织管理规范部类的制度非耦合