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关于公共物品性质城市基础设施融资模式创新的探讨 崔国清/全国城投公司协作联络会秘书长、 天津城投集团总经理助理、中国城市投资网特聘专家 （通过分析城市基础设施投融资平台的搭建，提出以特许经营模式和政府采购模式对准公共物品和纯公共物品性质的城市基础设施进行融资。在此基础上，作者提出通过不断完善城市基础设施的投融资体制和相关法规制度，逐步形成由市场主导、企业化运作、以直接融资为主的城市基础设施融资新模式，对城投公司的融资创新极具借鉴和参考价值。本文原载于《 HYPERLINK /kns55/oldNavi/Bridge.aspx?LinkType=BaseLinkDBCode=cjfqTableName=cjfqbaseinfoField=BaseIDValue=JJXD \t _blank 经济学动态》2009年第3期。） 【正文】（字数：4520） 一、国外关于城市基础设施融资理论的一般认识 （一）公共物品理论和项目区分理论 根据公共物品理论，一般以消费的非竞争性和非排他性作为标准，将城市基础设施分为纯公共物品、准公共物品和私人产品，如表1所示；按照项目区分理论，以项目是否具有收费机制，是否有资金流入，有无收益作为标准，一般把城市基础设施分为非经营性项目、准经营性项目和纯经营性项目三大类，如表2所示。 表1 按城市基础设施的公共物品理论分类表 分类项目属性公共项目实例投资主体私人产品消费的排他性和竞争性电力、自来水等社会资本准公共物品消费的不完全非排他性和非竞争性地铁、轻轨等政府适当补贴吸纳各方资本纯公共物品消费的非排他性和非竞争性开放式公园、绿化、敞开式城市道路等政府表2 按城市基础设施的项目区分理论分类表 分类项目属性公共项目实例投资主体纯经营项目市场机制可以有效调节收费高速公路、污水处理等社会资本准经营项目有一定收费机制、但无法收回成本地铁、轻轨等政府适当补贴吸纳各方资本非经营项目无收费机制开放式公园、绿化、敞开式城市道路等政府私人物品具有消费的排他性，可以通过市场机制来实现其有效的供给。准公共物品则因为消费的非竞争性存在，单纯的市场机制无法完全发挥作用，需要政府进行补贴或者由政府主导来向社会供给。纯公共物品是针对全社会的开放型消费，市场机制存在失灵和缺位现象，投资主体只能由政府来承担。理论界一般把准公共物品和纯公共物品类的城市基础设施称之为公共物品，这也是本文分析研究的对象。 （二）国外城市基础设施融资理论及实践的进展情况 从目前来看，国外对于城市基础设施融资模式的研究不断深化，在实践经验的基础上，提出了融资的理论框架和多种融资模式。 1、对于可经营性城市基础设施，主要采用私人资本投资的形式。西方学者针对这一领域的基础设施，通过收费机制或收益模式的分析，采用特许经营等方式，采取BOT、BT、TOT等项目融资方式或PPP等股权融资方式，把大量私人资本引入到可经营性的城市基础设施领域，并在诸如医院、电信、水务、煤气等项目投资上取得了比较好的成效，形成了众多的成功案例。 2、在纯公共物品领域发挥政府财政的主导作用。西方学者认为，纯公共物品的特点是不宜直接面向公众使用者收费，因此主要靠政府提供。由于西方城市化的过程经历了一段较长的历史时期，政府财政的投入是一个持续的长期过程，财政收入资金相对宽裕，不存在短期内聚集大量建设资金的压力。而且，西方的经济管理体制和相关法律法规一般允许城市政府发行市政建设债券，这样就保障了政府在纯公共物品领域投资方面的主导作用，也保证了城市基础设施的有效供给。 二、我国城市基础设施融资模式的发展及存在的问题 （一）我国城市基础设施融资模式的发展 1、逐步深化城市基础设施投融资理论研究。 （1）在早期，我国对于城市基础设施的认识停留在单纯的公共物品阶段，认为所有的城市基础设施都是公共物品，全部应该由政府来提供。随着理论研究的深入和实践的发展，对城市基础设施进行了细化的分类研究，逐渐认识到城市基础设施可以按照不同的性质分为私人物品、准公共物品和纯公共物品等不同的类别。 （2）根据项目区分理论，对不同经济属性的城市基础设施，进行了不同融资模式和管理体制的研究，逐渐把电力、高速公路、污水处理和垃圾处理等可经营性项目通过引入外国资本、民营资本等方式实现了市场化运营，形成了多元化、多渠道、多层次的融资模式。 （3）依托庞大的城市基础设施资产，特别是对有收费机制、有收益模式的城市基础设施资产，研究盘活资产的路径，设计出了资产支持证券的具体操作方式。2006年6月28日，国内首只以城市基础设施收费收益权进行资产证券化的产品——“南京城建污水处理收费资产支持收益专项资产管理计划”获得中国证监会批准，开始面向合格机构投资者发售，同年7月