我国建立环境公益诉讼制度的必要性(修改)解说.doc

第一章 我国建立环境公益诉讼制度的必要性 伴随着我国经济突飞猛进的发展，环境污染与破坏现象日益突出，不仅给广大民众的人身与财产利益造成巨大的损失，而且也给生态环境本身造成损害，在一定程度上影响了社会的稳定并阻碍了我国经济社会的进一步发展。虽然各部门已经采取各种环境保护的措施，但仍不能阻止我国整体环境状况进一步恶化的趋势，环境公益的损失难以获得补救的现象依然存在。在此情形之下，有必要建立我国的环境公益诉讼制度，为环境公益的保护提供有效的制度保障。 第一节 我国现行环境保护手段难以有效保护环境公益 环境污染和破坏表面上虽然给广大民众的人身和财产利益造成重大的甚至是不可挽回的损失，但这只是环境损害后果的一个部分。环境损害的更为根本更为严重的后果就是对自然环境本身所造成的损害，广大民众的人身、财产损失也是由于环境本身的损害而产生的危害后果。这就决定在环境保护工作中，不仅要关心广大民众的人身财产利益，更重要更根本的任务还是要防止环境损害的发生，这才是环境保护工作的根本与核心所在。而我国现行的各种行政手段与司法途径由于其自身的局限性却难以有效地保护环境公益。 一、单靠行政手段难以有效保护环境公益 我国长期以来实行的是国家环境管理这一单轨运行机制，通过各级政府的环境保护机关以国家名义，全面行使环境保护的监督、管理职能。这一点也明显地体现在我国的相关法律规定中，如我国《环境保护法》第7条明确规定:“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”在其他环境保护法律法规中，大都有类似的规定，如《噪声污染防治法》第6条、《固体废物污染防治法》第10条、《水污染防治法》第4条、《大气污染防治法》第4条、《放射性污染防治法》第8条、《草原法》第8条、《水土保持法》第5、6、7条、《清洁生产促进法》第4、5条、《循环经济促进法》第5条，等等。这些规定至少可以表明这样一个事实，即在我国的环境保护中，政府起着核心作用。这一点本不存在可病诟之处，但若把环境保护的全部希望都寄托于政府而忽视了其他社会力量(如社会团体、公民个人等)在环境保护中的作用，仍值得人们思考。 从理论上讲，我国政府应当能够凭借其星罗棋布的行政权力网络，实现对各类环境危害行为的监控，迅速制止各种环境侵害行为，及时地保护环境公共利益。然而，事实并非如此。实践证明，仅仅依靠环保部门、依靠行政手段“单打独斗”，难以达到改善环境质量的目的。而这些还没有得到我国相关法律的确认。 在举证责任方面，我国《民事诉讼法》第64条第1款规定：“当事人对自己提出的主张有责任提供证据。”首先，当事人对自己的主张，负有提供证据的责任；其次，当事人应当以证据为依据，证明自己所述事实的真实性；最后，当事人不能提出证据或提供证据不足，而使其主张的真实性无法得到证明时，裁判可能对其不利。对于举证责任的分配，“谁主张，谁举证”的原则早已成为我国各级司法机关的共识。法律确立举证责任分配法则的目的在于使双方当事人负担均衡以求公平和有利于诉讼。可是，在某些特殊情况下，如果按照一般原则分担举证责任就违背了以上宗旨，法律就应该对其做变通的规定。变通规定已经成为世界各国举证责任分担的趋势，其中之一，在理论上被称为“举证责任倒置”。1992年《最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见》（以下简称《适用意见》）第74条规定：“在诉讼中，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。但在下列侵权诉讼中，对原告提出的侵权事实，被告否认的，由被告负责举证：……(3)因环境污染引起的损害赔偿诉讼；……”2002年《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《证据解释》）第4条规定：“下列侵权诉讼，按照以下规定承担举证责任：……（三）因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任；……”与《适用意见》相比，《证据解释》不再是笼统地规定“对原告提出的侵权事实，被告否认的，由被告负责举证”，而是对环境污染特殊侵权诉讼就其所要倒置的要件事实分别作出了不同的规定，强化了它的可操作性。但是，由于污染与环境公益的损害之间存在因果复杂性，而正是这种复杂性恰恰可以使致害者比较容易否认自己的污染行为与广大民众的人身财产利益损失之间具有因果关系，为致害者逃脱责任提供了机会。并且，实行举证责任倒置并不意味着原告将一切举证责任都转移给被告方即致害者，