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公益诉讼起诉资格研究 《当代法学》2015年第2期 陈承堂 【摘要】 当前世界各国混合型市场经济的发展催生了大量规制型法律，当作为“沉默的大多数”的规制受益人的利益没有得到恰当代表的时候，公益诉讼便应运而生，这是因为由规制受益人提起的公益诉讼能够缓解对其“普遍利益”保护的司法困境。作为规制型法律的私人实施机制，公益诉讼所具有的主体的私人性与功能上的补充性特征决定了“法律规定的机关”不能享有公益诉讼起诉资格。事实上，由私人或作为私人之集合的社会团体享有公益诉讼起诉资格才能充分发挥公益诉讼应有的功能。 【中文关键词】 公益诉讼，起诉资格，规制型法律 作者：陈承堂，扬州大学法学院副教授，法学博士。 下文目次表 序号目次壹问题的提出贰规制型法律的主体结构叁规制受益人的公益诉讼起诉资格肆“机关”不能享有公益诉讼起诉资格伍检讨与理想【全文】 一、问题的提出 在制定规制型法律的过程中，立法机构并没有对大量未经组织的分散利益主体（例如，消费者或公民）的权益给予适当考虑。作为规制型法律公共实施的补充机制，公益诉讼逐渐进入人们的视野。人们试图通过在相关法律中引入公益诉讼条款，以消解我国当前对分散利益主体权益保护不足所带来的诸种困境。 由此，2012年8月31日经修订后的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）的颁布在一定程度上回应了这一迫切的社会需求。 起诉资格作为公益诉讼的核心问题，是涉及“谁”有资格提起诉讼的问题。《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。” 可见，《民事诉讼法》将享有公益诉讼起诉资格的主体限于“法律规定的机关和有关组织”。对于这一语焉不详的表述，官方的解释是，“‘法律规定的机关’，含义是可以提起公益诉讼的机关，要有明确的法律依据”；“‘有关组织’不受‘法律规定的’限制，但应当与起诉事项有一定的关联。”[1] 鉴于《民事诉讼法》的这一规定，2013年10月25日公布的修订后的《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消费者权益保护法》）第47条规定：“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。” 2014年4月24日公布的修订后的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第58条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。” 对于公益诉讼起诉资格的授予模式，我国法学界一般认为有三种模式：仅授予检察机关公益诉讼起诉资格的一元模式，授予检察机关与社会团体公益诉讼起诉资格的二元模式，授予检察机关、社会团体与私人公益诉讼起诉资格的三元模式。[2] 根据上述立法实践，我国当前公益诉讼起诉资格法的立法模式，采取（或可能采取）的是二元模式，即排除了私人享有公益诉讼的起诉资格。 然而，公益诉讼之所以得以维系的原因，则是其作为行使美国批判法学家昂格尔所提出的“不稳定权利（destabilization rights）”的一种极好的方式。不稳定权利是“主张动摇与揭发长期以来不履行其职责且实际上隔离于正常政治问责过程的公共规制机构的权利”。[3] 从更一般的意义上来说，“所谓‘不稳定权利’，就是人民有权通过法律手段不断纠正因政府和私人权力造成的经济、政治与社会的不平等。”[4] 可见，人民才是享有不稳定权利的主体，提起公益诉讼不过是人民行使不稳定权利的方式之一。由此引发的问题是，公益诉讼作为一种新型的诉讼方式，我国相关立法将公益诉讼起诉资格授予“法律规定的机关和有关组织”是否符合公益诉讼的基本原理？缘何能够充分实现公益诉讼功能的私人不能享有公益诉讼起诉资格？ 二、规制型法律的主体结构 现代意义上的市场经济体制无一例外的都是混合型的市场经济体制，其核心特征在于国家基于公共利益的考虑，对社会经济进行全面地干预。由于“规制”包括消极的权利限制和积极的促进保护，体现了限制与促进、鼓励与惩罚相结合的精神，所以在日本学者看来，“国家的干预”可以替换为“规制”一词。[5] 规制在现代国家中的重要性是如此之大，以至于美国芝加哥大学法学院桑斯坦教授认为，必须借助罗斯福总统的“第二部权利法案”，或者是林登-约翰逊总统的伟大社会中的“第二次权利革命”这样的具有极大包容性的概念，才能完整地展现规制在现代国家中的功能。[6] 这是因为规制能够有效地解决以下问题：市场失灵、公益性再分配、集体愿望和抱负、多种经验和偏好的形成、社会