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上海：围绕“两个中心”建设?实现公路发展新跨越 一、上海公路“十一五”发展回顾 （一）“十一五”规划执行情况 “十一五”以来，上海公路发展的社会经济环境可以归结为：经济上以国家宏观调控为主；土地方面上海完成了基本农田规划并严格控制；空间资源方面各项基础设施建设协调难度增大，各基础设施建设已由平面冲突转为立体冲突；而社会对公路的服务水平、运行质量以及环境保护的要求越来越高。今后两年，经济上转为扩大投资拉动内需，但其它土地和空间资源等方面的限制仍将继续存在并日益严格。 面对以上社会经济环境，我们团结拼搏，开拓进取，克服了种种困难，实现了上海公路建设跨越式的发展。截至2008年底，上海拥有公路总里程11500公里，每百平方公里公路网密度达到181公里。其中高速公路的里程由“十五”期末的560公里增长到637公里，高速骨架路网继续完善的同时，沪宁高速、沪杭高速等主发展轴上的公路容量也大幅提高。从前三年的基础设施建设总体情况以及市、区（县）公路项目的在建及储备情况来看。预计到“十一五”期末：上海市高速公路里程将达到785公里，高速出省通道达到8处48条车道，较“十五”期末增加5处28车道；普通国省道达到约1400公里（含规划省道），出省通道将达到16处58条车道，较“十五”期末增加2处8车道；“十一五”农村公路建设及危桥改造目标将超额完成。 在保持较大建设力度的同时，上海公路注重高新技术的应用和公路的信息化、智能化管理，以“上海高速公路三个中心”建设为契机，拉开了上海公路智能化建设的序幕。另外，在设施管理、科技创新、立法工作、规费征收等方面也都取得了突出的成就。“十一五”时期上海公路交通发展的内容已从偏重基础设施建设转向到注重基础设施、运输服务和行业管理的全面发展，强调运输系统的整体性、功能性和协调性。 （二）成功经验 1.以专业规划为先导，专题研究为支撑，把握了行业发展总方向 “十一五”前期，上海市完成了《上海市干线公路网规划修编》、《上海农村公路建设规划》、《上海区县对接公路规划方案》以及若干区域性路网优化的研究，为“十一五”期间上海公路尤其是高速公路的快速有序发展提供了科学的指导。 2.善于抓住发展机遇 “十一五”期间是上海综合交通大发展的关键时期，航空、航运、水运、铁路、城市轨道交通等各项基础设施大规模建设，上海公路以规划批复的干线公路网红线控制性详细规划为基础，抓住时机，实现了公路与其它设施建设的空间协调，为干线公路未来的发展提供了空间保障。另一方面，与上海市基本农田详细落地规划以及上海市土地利用总体规划紧密结合，为公路发展提供了土地保障；抓住“扩内需、保增长”的有利时机，为近期公路发展提供了资金保障。 3.以信息化为手段，提高公路管理和服务水平随着信息化技术的发展，以及公路发展的需求不断提高，上海公路坚定不移地走信息化发展之路。开发应用设施管理、路政管理、交通调查与分析等系统，促进科学决策，提高公路管理水平；建设和完善上海市高速公路联网交通监控系统，有效地提高了高速公路的畅通能力、服务能力；完善上海市高速公路联网收费系统，积极推进长三角ETC不停车收费系统建设，研究开发贷款道路通行费及养护费征收管理系统，以信息化保障规费征收，提高窗口服务水平；利用“上海公路”网站等媒介，为公众提供了公路出行服务，提高公路行业服务能力。 （三）存在问题 1.公路建设资金和用地仍是制约公路发展的主要因素由于前三年坚持的经济宏观调控政策，资金和土地因素控制下公路建设进展缓慢，虽然近半年来资金政策有所调整，但由于公路项目投资巨大，资金问题仍是瓶颈。在国家制定了更严格的用地政策后，公路建设用地指标的落实、占补平衡等协调难度加大，致使很多公路的建设进程缓慢。 2.行业管理的调控手段有待加强 根据“事权下放”、“条块结合”、“二级政府、三级管理”的原则，上海市目前除高速公路和市管公路外的省道、县道由各区（县）负责建设和管理，上海市公路管理处对区（县）管公路进行行业管理。这种体制，能使各区县有足够的自主性，客观上应能调动其建设和管理的积极性。但公路网作为一个整体，其效益的发挥是靠各层次公路的顺畅衔接和各自功能的完善来体现出的，某一层次发展跟不上都会影响整个路网的效率。鉴于公路行业的特殊性，在“块”的管理同时，更要注重“条”的结合。 3.高速公路投资多元化，公共服务与经营需求矛盾突出上海市高速公路多为经营性公路，多元化投资建设对促进经济社会发展起到十分重要的作用，但由于行业管理缺乏有效的抓手，虽经各方立法努力，仍然存在监管较难、建设以及养护质量难以保障、多元管理效率不高、运营管理发展不平衡、收费口通行能力不强等问题。个别项目公司出于资本运作的目的，出现挪用资本金、拖欠工程款等问题；出于成本收益的考虑，对道路整治、环境整治、信息化建设等具有社会公共服务职能的工