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中国政策过程中的党、人大与政府 摘要：在当代中国的国家治理中，公共政策发挥着重要作用，整个政策过程始终贯穿着党、人大和政府这三个主体，因而，本文就围绕这三个主体在政策过程中的作用和相互关系展开讨论。 关键词：公共政策 党 人大 政府 正文： 本文所涉及的政府是指狭义的政府即行政机关，其中所讨论的党、人大和政府也只是公共政策主体中的官方决策者。 一般认为，公共政策过程主要包括政策制定、政策执行、政策评估、政策终结、政策监督五个方面。其中我重点讨论的是政策的制定、执行和监督三方面。 我们首先简单的理清下党、人大、政府的关系。在国家政治生活中，人民代表大会服从党的领导，同时党要受人大的监督，党的一切活动都必须在宪法和法律范围内, 这也包括党对人大的领导方式和途径也必须遵照宪法和法律的规定来贯彻和实施；中国共产党是我国政府系统的领导核心，它左右着政府的运行；人大选举产生政府,作为国家权力机关的执行机关， 政府对人大负责并报告工作, 人大对政府工作实施监督。总的来说党的意志在人大经过法定程序上升为国家意志，再由人大和政府制定相应的法律和政策，最终由政府贯彻执行。 在整个政策过程中最显见的是政府，但其实政策过程中党、人大和政府都扮演者各自的角色。 一、政策制定 政策制定又被称为政策形成或政策规划，是公共政策过程的第一阶段。一般认为，政策过程包括政策问题界定、构建政策议程、政策方案规划、政策合法化等阶段。 现代政治主要表现为政党政治，“所谓制度的政策，在很大程度上可以看作是执政党的政策”。[1]在我国公共政策的形成就是以党为核心的，政策的制定和执行过程实际上是“以中国共产党组织为首的所有履行当代中国社会公共权力的组织机构的决策与执行的过程”。[2]中国共产党吸收了社会各阶层的精英分子，他们表达了社会上大多数人的利益，并帮助政策目标的创建，党将自己初步意见和政策交由人大审核，人大和政府据此制定出具体的政策。由此可见党的核心作用，它主导着公共政策的制定。 任何政党都在追求对公共权力的控制，其中掌握行政权力、成为执政党是每个政党的首要目标。在中国，共产党是唯一的执政党，完全控制着行政权是再正常不过的。它通过推选党内骨干进入政府的主要领导岗位，并且绝大部分政府官员都是党员，同时通过行政机关中的党组严格推行党的路线、方针和政策，掌握这国家政权。从法理上讲，人大代表的是全体人民的意志，是国家权力机关, 在宪法和法律上的地位是最高的, 但执政党应在宪法和法律允许范围内活动, 其执政行为必须纳人法治轨道。[2]可问题是，有时党在将自己意志转化为公共政策时是绕过人大，直接以决议等方式生效某项政策，同时存在党委的决策高于人大及其常委会的决定的现象，有的地方领导采用“拍脑瓜“的方式决策。从而可能导致在制定时公共政策本身的不合理并缺乏合法化基础，造成决策失误。 二、政策执行 政策执行是指在政策制定完成之后，将政策由理论变为现实的过程。它是将政策理想转化为政策现实、政策目标转化为政策效益的唯一途径，政策执行的有效性事关公共政策的成败。 政府是具体政策的执行机关，在政策执行时受到同级人大和党委的制约。一方面政府对人大负责，受人大监督；另一方面政府中的党员必须接受党的领导，并且有党组在政策过程中对特殊情况进行协调，从而防止政策执行的偏差。但现实中，行政权有不断扩大趋势，同级人大对其制约和监督作用难以显现。同时根据公共选择理论的观点，各地方政府有地方和部门私利，加之较大的自主权，可能通过政策替换或部分执行或借口地区特殊性而拒不执行的方式以谋求私利，从而使政策失效或难以达到预期效益。 因此必须对政策过程严加监督。 三、政策监督 政策监督是指监督主体依照法定的权限和程序对公共政策运行过程进行监察和督促，以衡量并纠正公共政策偏差，实现公共政策目标。它是公共政策过程的重要组成部分，是提高公共政策运行质量和效益的有力保证。 在政策制定阶段，人大及其党员以及政府中的党组，应加强对政策内容的审核和政策制定程序合法性的裁定。同时要注意的是党委不能对人大的监督进行干预。 在政策执行阶段，人大应制定相应机制督促政府定期就政策执行情况向其汇报工作，并对政府失误及时质询和纠正。在政府内，党组可以随时监督，同时要实行政务公开；在政府之外，党可以通过其掌握的社会团体和大众传媒制造社会舆论，来达到政策监控的目的。 在政策执行结束后，要及时对政策效果进行评估和反馈，形成报告交由人大审核；人大应就政策评估报告给出明确结果，如有必要还应对政策过程中的责任人进行问责。 结语： 政策过程是一个复杂的系统，除了党、人大和政府外还受到众多主客体和外部因素的影响，但这三者是政策过程的主要作用力。因此，要使政策过程的朝着预期方向发展，就必须明确党、人大和政府角色、作用与关系。 注释： [1] 马欣.《中国共产党在公共政