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关于制度廉洁性评估规范化的思考［摘要］制度廉洁性评估工作是反腐倡廉机制创新的重大举措，是改进立法和决策的着力点和新机制，有助于推进决策风险评估、备案审查、立法后评估、立法清理等工作，增强立法和决策监督的有效性。立足于防治腐败，应当明确制度廉洁性评估的原则，完善制度廉洁性评估指标体系，健全制度廉洁性评估体制、机制和程序，逐步推进和实现制度廉洁性评估规范化和制度化。［关键词］制度评估；廉政建设；法治政府［中图分类号］D035［文献标识码］?A［文章编号］1006-0863（2011）制度廉洁性评估是反腐倡廉机制创新、立足源头预防和治理腐败的重要举措。它从反腐倡廉出发，不仅可以收到从源头上防治腐败的成效，还与依法行政相契合，有利于促进法治政府建设。加强制度廉洁性评估工作，应当明确制度廉洁性评估的原则，完善制度廉洁性评估指标体系，健全制度廉洁性评估体制、机制和程序，逐步推进和实现制度廉洁性评估规范化和制度化。　　一、制度廉洁性评估的源起2010年12月29日，中国政府发布首份《反腐败和廉政建设》白皮书，阐述了中国执政党和政府反腐败的立场以及所作的不懈努力，全面表达了惩治腐败、有效预防腐败并以反腐成效取信于民的姿态。在过去的一年里，全国廉政工作多头并举且卓有成效，形成了良好的反腐败态势。2010年1至12月，全国纪检监察机关接受检举控告、核实违纪线索、立案调查结案，处分146517人，包括给予党纪处分119527人，给予政纪处分38670人；处分县处级以上干部5098人，移送司法机关的县处级以上干部804人；省部级以上领导干部张家盟、宋晨光、刘卓志等被立案审查，康日新、黄瑶、宋勇、李堂堂、张春江、宇仁录等分获死缓或无期徒刑。［1］2010年度还出台和实施了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政监察法〉的决定》、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等23部与廉政和反腐败工作相关的法律、法规和党内文件，逐步形成了内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系。创新反腐倡廉机制，扩展反腐倡廉工作新领域，是2010年廉政建设和反腐败工作的重要特点。比如，2010年11月，中央纪委、中央组织部印发《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，加大力度推行党务公开。执政党党务公开无疑是中国政务公开的关键，逐步推行党务公开，与政府信息公开形成联动，既是通过透明化、公开化推进政治民主化的现实逻辑，又是通过制度预防和治理腐败的创新之举。再比如，2010年底，中央纪委和国家预防腐败局在广东、河北、吉林、湖北、湖南等11个省市区开展制度廉洁性评估试点，相关地方省级政府成立“制度廉评”工作指导小组和相关工作机构，出台关于开展制度廉洁性评估工作的实施方案，选择省级以下地方政府和省级政府相关部门进行试点，要求试点政府和部门在起草地方性法规、政府规章和其他规范性文件时进行廉洁性评估，以及时发现制度漏洞，从源头上预防腐败。实际上，“制度廉评”起源于海南省创制的“制度廉审”。2009年初，海南省纪委监察厅会同省人大法工委和省政府法制办在全省组织开展了制度廉洁性审查工作，对提高制度建设水平、防止制度腐败产生了积极效应。2011年1月，国家预防腐败局印发本年度工作要点，明确了着力推进预防腐败制度建设、全面推行廉政风险防控管理和行政权力运行监控机制建设等七项工作重点，制度廉洁性评估工作列在“着力推进预防腐败制度建设”的重要位置。体制性腐败、制度性腐败是反腐败的重点和难题。在反腐败领域，制度具有两个层面的意义：一是反腐败活动规范化、制度化、法治化。政治思想教育、廉政警示教育、职业道德教育很重要，但制度反腐具有更根本的意义。像反贪污贿赂的刑法规范、行政监察法、领导干部廉洁从政准则、各类制度中官员任职回避条款，以及公众期待已久的官员财产申报制度等，都属于这层意义上的制度；二是从制度建设着手，压缩权力裁量余地和权力腐败空间，减少权力滥用和权力寻租的可能性。早在1980年，邓小平同志就指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好，可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”［2］像行政规划制度、行政审批制度、行政程序制度、行政收费制度、政府采购制度以及干部人事制度等，都属于这层意义上的制度。第二层意义上的制度的建设状况、质量水平直接决定着权力的限度、权力滥用的可能性和权力腐败的空间。这一类制度更具有广泛性和基础性，涉及广泛的权力安排，如果没有形成由权限规范、程序规范、责任规范等构成的完整系统的制度体系，不能形成合理的分权体制和有效的权力制约机制，尤其是不能保证制度的廉洁性，就难以抑制腐败。从某种意义上讲，第一层面的制度具有专门性和体系性。通过专门的反腐制度建设，