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村民自治解困视角下基层政府治理模式选择 摘要：治理与自治是一对辩证的逻辑关系，自治是治理的基础性条件，治理是自治的一种巩固性战略。针对村民自治中存在的村民委员会行政化角色困境、农村富人阶层利益化功能困境、普通村民原子化能力困境，基层政府要以治理与自治的辩证逻辑关系为理论指导，进行角色的重新定位，转变为自治服务者。基层政府要通过协同治理模式端正村民委员会的角色，通过合作治理模式引导农村富人阶层的功能，通过互动治理模式提升普通村民的能力，并对各种治理模式加以综合、灵活运用，实现基层协商治理的法治化、制度化发展。 关键词：基层政府；治理模式；村民自治；困境；法治化 中共中央在十八届三中全会重点提出了完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化是深化改革的总目标。而要实现这一改革的总目标，在现阶段，选择合理的基层政府治理模式是关键环节之一。作为与广大农村社会有着最为直接联系的政权机关，基层政府肩负着引导、推进农村发展的重大任务，要推进农村的不断发展，从政治建设上来说，必须完善作为农村特色基层民主实践的村民自治，化解村民自治实施中的各种困境，这也是基层政府进行治理模式选择的重要出发点。 一、治理与自治的逻辑 要认识政府治理与村民自治的相互关系，首先要追本溯源到治理与自治的历史演进和内涵本质，进而从中分析两者之间的逻辑关系，为基层政府治理模式的选择提供理论上的支持。 （一）治理的含义及演进 英语中的治理（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意有控制、引导和操纵。[1]从词面上看，其与统治（government）有一定的相似之处，同时也要像政府统治一样运用一定的权威和权力，保证与国家公共事务相关的管理活动和政治活动的顺利进行。当然，在社会环境发生巨大变化的今日，绝不能将治理与统治等同，但分析它们之间的联系有助于对治理本质的理解。 被人们赋予全新理论的治理源于20世纪90年代，当时随着全球经济一体化的不断推进，人们的政治生活发生了巨大的变革，有关国家发展的各种公共问题反复出现，并且超出了一国及其政府机构所能管理的范围，政府机构承担了巨大的管理压力，并且单靠自身的改革运动难以走出困境。在此背景下，随着公民社会的新发展，第三部门的力量逐渐壮大，各类国际组织、非政府组织积极参与到公共事务的管理中来，承担起了社会的某些管理职能，并与政府机构建立了合作治理的伙伴关系。而治理问题也在一些重要国际组织发表的正式报告中得到了广泛阐述，并不断受到人们的重视。各西方学者也开始对治理做出了许多新的定义，全球治理理论的主要创始人之一詹姆斯·罗西瑙（James N. Rosenau）就认为治理的内涵十分丰富，它既包括政府机制，也包括非正式的、非政府的机制。[2]研究治理理论的权威格里·斯托克（Gerry Stoker）认为治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，政府有责任使用新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。[3]全球治理委员会也在《我们的全球之家》的研究报告中认为治理既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。 从上述西方有关治理的定义中我们可以看到，其将治理的重点放在了非正式、非政府的机制、机构和制度安排上，倡导一种多元共治的方式。但其最基本的是没有忽略政府的机制、机构和正式的制度、规则，即政府的作用和公共权威的意义。正如国内学者俞可平教授的观点，认为治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要，增进公共利益。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。[4] （二）自治的内涵及历史 自治一词源于希腊语autonomia，在英文中相对应的是autonomy或self-governance，可以解释为自己管理自己或自主治理。自治相对于“他治”而言，其主体不是他人或者其他共同体，而是个人本身或由个人依据一定方式结合而成的共同体。自治的主要目的，在于由地方居民自己决定，以自己的意志，以自己的职权，利用自己的资源，建立自己的组织，依法办理群众自己的事务，促进本地区经济和社会的发展。[5]因此，可以得出：自治是主权国家在其内部某些社会区域，由该区域共同体的成员根据本区域的社会政治、经济、文化、历史、生态等条件制定符合本区域的公共政策，决定和管理内部事务的制度、模式和方法。 作为一种管理方式，自治的历史可以追溯到古希腊罗马时代的城邦政治，公民通过公民大会来集体决定本城邦的公共事务。而到中世纪时期，随着欧洲封建主义的盛行，自治的理念和制度日渐发达，各大城市拥有了高度的自主独立权。而后地方自治得以不断发展，并制定了有关规范乡镇、市、州自治的宪法性